为加强规划许可和用地审批融合管理，推进用途管制制度改革，自然资源部近日印发《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（以下简称《通知》），明确以“多规合一”为基础，以精简审批环节、加强规范管理、提升服务水平为重点，推动“多审合一、多证合一”，提高审批效能和监管服务水平。自然资源部国土空间用途管制司、国土空间规划局、自然资源确权登记局、自然资源所有者权益司、国土测绘司相关负责人，针对新政的出台背景、主要内容、重要作用及其落地实施的保障政策等进行解读。

推动规划用地审批事项深度融合

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）要求，以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一、多证合一”。为贯彻落实中央重大战略部署，同年9月自然资源部出台《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号，以下简称“2号文”），按照“一类事项一个部门统筹，一个阶段同类事项合并”的原则，对城乡规划许可、建设用地审批等用途管制事项进行改革，合并审批、优化流程、简化材料。各地反映，2号文推动了原有审批事项的“物理整合”，但目前规划许可、用地审批还存在事项交叉重复、衔接不够、效率不高和重土地轻空间、重审批轻监管等问题。当前，《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》）已印发实施，省级及以下国土空间规划编制、审批加速推进，“多规合一”基础不断巩固，后端规划实施的相关审批事项进一步优化简化具备了更好的条件。因此，需要在前期改革实践的基础上，继续深化规划用地改革，推动相关事项深度融合，进一步提高审批效能和监管服务水平。《通知》的起草出于多方考量：一是夯实规划基础，加快推进国土空间规划编制、审批，为规划许可、用地审批提供法定依据。二是精简审批环节，区分不同情形，以合并、同步、豁免、承诺等方式，推动规划用地审批许可提质增效。三是加强规范管理，针对地方和行政相对人反映问题集中的审查事项，明确规范实施的具体要求。四是提升服务水平，推动用途管制全周期数字化管理，有序推进规划许可电子证照应用，加强政府信息共享。总体来看，《通知》在原有政策基础上，围绕精简、规范、服务提出了深化改革的要求，相关政策举措将进一步便民助企，有效降低行政相对人的办事成本，促进投资项目尽快落地建设。

夯实国土空间规划基础

目前，地方各级国土空间总体规划的编制工作基本完成，已启动审查报批工作。《通知》进一步强调地方要加快推进各级国土空间总体规划编制审批，对于尽快完善以规划为基础、以用途管制为手段的国土空间开发保护制度具有推动作用。鉴于国土空间规划改革前，下级规划突破上级规划、详细规划或专项规划突破总体规划的问题时有发生，“三区三线”划定试点过程中，各项专项规划空间需求过大、部分空间的规划用途存在交叉重叠等问题较为突出的客观现实，《通知》进一步落实《若干意见》《纲要》要求，规定下级规划要服从上级规划，总体规划要统筹和综合平衡各相关专项规划的空间需求。同时，考虑到各地资源禀赋、经济社会发展阶段和功能定位的差异性，也要求上级规划应给下级规划留有合理空间，除上级规划明确的强制性内容外，地方可结合实际因地制宜确定差异化规则，分类精准施策。这既是维护国土空间规划权威性、严肃性的必然要求，也是确保地方经济社会发展中各类空间开发保护行为依法依规开展的现实需要。《通知》再次强调了相关要求，为更好实施“多审合一、多证合一”改革打下了空间基础。3月，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号，以下简称“43号文”），强调详细规划是实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等城乡建设项目规划许可，以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据。《通知》提出及时开展详细规划编制或修编与43号文进行了衔接，进一步强调了详细规划的法定作用。

精简规划用地审批环节

《通知》提出，整合现行的规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项为规划选址综合论证，是与《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》的充分衔接。可行性研究阶段，统筹规划选址、耕地和永久基本农田保护、节约集约用地等要求，在满足功能需求、技术安全和合理投资的前提下，多项论证合并办理，编制节约集约用地论证分析专章，有助于促进建设项目不占或少占耕地，合理避让永久基本农田、生态保护红线，提升项目节约集约用地水平，提高审批质量和效率。项目建设单位在申请建设项目用地预审与选址意见书时，只需提交节约集约用地论证分析专章，不再单独编制相关技术报告。《通知》鼓励同步核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，因市政基础设施和标准厂房建设项目具有通用性、配套性、标准化等特点，《通知》鼓励这两类项目将建设工程设计方案编制、审查前移，实施“带方案供应”，将土地供应与规划许可两阶段变串联为并联，在完成供地的同时建设单位即可取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，降低企业时间成本，促进项目尽快落地实施。其中，市政基础设施建设项目用地大多符合以划拨方式配置的要求，其建设单位在申请用地时可一并提出建设工程设计方案，方案经审查同意后纳入供地方案；市、县人民政府出让标准厂房建设项目用地时，可由政府产业主管部门、产业园区等组织编制标准厂房建设工程设计方案，经自然资源主管部门审核后纳入供地方案，在出让公告和出让文件中应予以公开，建设工程设计方案和相关出让条件不得违反市场公平竞争原则。《通知》同时鼓励地方探索同步发放不动产权证书，依法依规实行“交地即交证”，即不动产登记机构提前介入、主动服务，采取优化流程、信息共享、并联办理等举措，对已完成地籍调查、缴清土地出让价款等具备不动产登记法定条件的新供应土地，在交付土地的同时，办理不动产登记并发放不动产权证书，助力用地单位尽早融资贷款和开工建设。在总结地方实践经验的基础上，《通知》还鼓励各地探索建立建设工程规划许可豁免清单并提出底线要求。其中，在豁免条件上，要求不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏景观环境、保证公共安全和公共利益；在项目类型上，限定为老旧小区微改造、城市公共空间服务功能提升等微更新项目；在保障措施上，提出要完善监管机制、“放”“管”并举。此外，《通知》落实《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》要求，提出各地可区分项目类型、风险程度，探索建设工程规划许可告知承诺制，进一步利企便民。

加强规划用地规范管理

一是依据规划审批城镇用地。为落实“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，《通知》规定报批城镇用地农用地转用和土地征收应符合国土空间总体规划、详细规划和土地使用标准等要求，并按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》明确土地规划用途和建设项目用地类型，旨在引导地方充分考虑实际用地需求报批城镇用地，既节约集约用地，也避免建设项目因规划依据不充分、规划许可手续不完整而难以开工建设。二是分类规范建设工程设计方案审查。建设工程设计方案是建设工程规划许可证的核心审查要素，但各地对建设工程设计方案的表达内容、审查要求不尽相同，这既对建设工程规划许可的权责界限造成影响，也不利于营造公平高效的审批环境。去年1月国务院办公厅下发《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》，提出持续推进行政许可标准化、规范化、便利化。为进一步规范建设工程规划许可，《通知》再次重申“详细规划—规划条件—建设工程规划许可”的规划传导和实施管理要求，强调将涉及安全、主要控制线、景观风貌等管理要求作为建设工程设计方案的审查重点，并区分建筑工程、交通工程、管线工程三种项目类型明确审查内容。三是优化乡村建设规划许可管理。针对乡村规划管理这一薄弱环节，《通知》从许可依据、审查内容等方面提出具体要求。《通知》强调村庄规划是核发乡村建设规划许可证的依据，一般性村庄可在县或乡镇国土空间规划中形成“通则式”村庄空间用途管制规则，重点落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、村庄建设边界、安全风险底线、历史风貌保护控制线等，加强乡村建设、风貌管控和环境整治等方面引导，随乡镇国土空间规划依法报批后，作为乡村规划管理的依据。《通知》还规定了农村村民住宅类项目的审查内容，充分考虑乡村建设项目实际，对农村村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易项目，鼓励地方提供通用设计方案，简化乡村建设规划许可的审批流程，提高审批效率，助力乡村振兴。

推动用途管制全周期数字化管理

《通知》推动以数字化改革助力政府职能转变，要求各地加快实景三维中国建设，丰富时空信息数据供给，为用途管制全周期数字化管理提供统一的时空数据基础底板，推动国土空间现状信息、规划信息、管理信息有机融合，促进用途管制供给与需求在时空上快捷、精准、智能匹配，为实现用途管制数字化管理提供高效支撑。同时，《通知》明确地方要依托现有信息平台和监管系统，实施国土空间用途管制业务全周期数字化监管，以高效、公平、透明的监管倒逼规范审批、提升效率。《通知》还规定，有序推进规划许可电子证照应用，强化规划用地审批信息共享，避免重复提交材料，积极通过互联网、手机APP等为行政相对人提供在线办理等服务，降低企业和群众的经济成本和时间成本，提升服务质量。

图 解

 

相关链接：自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一” 改革的通知

　　2012年，世博会带来的城市建设高潮方兴未艾，世博后效应正在城市的方方面面逐渐显现。上海市地质资料信息服务集群化产业化工作借着“四个中心”和现代化国际大都市建设的春风，迎来了丰收的季节。2009年底获国土资源部批准实施的上海市地质资料信息服务集群化和产业化工作三年行动计划，历经三年磨剑，已经在上海城市规划、建设和管理以及社会服务领域初露锋芒。

　　平台成型，地质信息集群优势基本形成

　　地质信息集群，是地质信息产业化服务的基础，也是“两化”工作的重点和难点。海量的地质信息从哪里来?如何有效地集成不同信息来源的海量地质数据?怎样便捷直观地展示并利用地质信息?这些问题的答案，全部都在上海市地质资料数据中心。

　　上海市地质资料数据中心集成了包括全市各类基础地质调查数据、工程地质数据、地质环境动态监测数据、地球化学数据和海岸带地质环境监测数据等各类地质专业的海量、异构信息，可面向运行在局域网的C/S系统用户、运行在广域网的web用户以及连接到数据中心的政府专网系统用户，提供统一的、多方面的城市地质原始资料、基础数据、成果数据访问，满足上海市不同层次用户的地质资料信息服务需求。

　　数据中心的建设，得益于依托政府管理流程的地质资料汇交机制和上海独特的地质资料合作共享机制。上海市规划和国土资源管理局结合上海实际，起草了《上海市地质资料管理办法》，为数据中心建设和运行提供了有力的法制保障。目前，这个庞大的数据平台拥有持续更新的、稳定的地质信息源，与上海申通地铁集团公司、上海市公路管理处、上海城市发展信息研究中心等10余家单位建立了长期的数据成果共享协作关系。

　　三年过去了，脱胎于上海市三维城市地质信息管理和服务系统的上海市地质资料数据中心已经初具规模，不仅类别全面、覆盖面广、信息可靠，而且数据集成度高、成果输出便捷、子系统丰富，构建了较完善的“1+x”应用服务体系，上海地质信息集群的巨大优势得到了充分体现。截至2012年6月底，数据中心已收集工程地质勘察报告近4万份，工程地质钻孔近100万个，建库地质钻孔近30万个，地质环境监测数据1300万余条，地质数据库覆盖上海全境，总数据量超过1.1TB，地质数据集群规模、信息质量、管理效率及应用水平均位于全国前列。

　　机制创新，地质工作融入规划国土资源管理全流程

　　“三年行动计划”实施以来，在上海市规划和国土资源管理局的推动和协调下，地质工作逐步与城市规划和土地管理工作相衔接，地质工作新机制在实践中取得了重大进展。

　　上海地质资料信息工作机制的最大特色，在于将地质资料汇交环节纳入到政府行政管理流程当中，为数据更新和成果运用开拓了稳定的渠道。上海市规划和国土资源管理局以不增加审批流程、审批时间为原则，将地质工作纳入了规划和土地管理流程。在整合后的管理流程中，地质数据要素进人了规划编制的“统一基础要素底板”，为规划的科学性奠定了坚实的地质基础;地质环境调查评价环节进人规划编制阶段，提交的成果报告中包括不同规划控制高度建筑工程地质环境适宜性分区评价图、不同深度地下空间开发地质环境适宜性分区评价图、土壤与地下水环境质量现状与用地适宜性评价图、地面沉降预测及影响评价图以及沿江沿海地区岸带稳定性评价图等，为规划编制提供了直观可行的科学依据;在核定规划条件环节增加了出让地块的地质信息审查和地质灾害控制要求，将地质灾害防控提前至规划之初;在规划土地综合验收阶段增加了工程地质勘察报告汇交验收与地质灾害防治措施落实情况核查。

　　尤为可贵的是，在上海市“规土合一”的大背景下，地质工作新机制不仅在制度安排上得到广泛支持，更在管理细节上得到了充分体现。如今，在上海市的土地出让文本中，地质资料汇交和地质灾害防治要求已成为必须告知的重要条款;在土地预审、《建设工程设计方案》审批环节，管理部门不仅会告知建设单位下载并阅读分区评估报告，而且要求建设单位填写地质灾害防治承诺书。上海政府管理部门建立国土资源管理新机制、保障和促进上海科学发展的理念，在整个管理过程中得到了充分执行，这也是三年行动计划取得的最为关键的制度成果。

　　示范服务，地质资料信息服务产业化初见成效

　　地质资料信息的集群化，最终还是要通过产业化来实现支撑服务城市发展的目标。后世博城市发展战略的实施，为上海市地质资料信息服务提供了一片广阔的天地。三年中，上海市地质调查研究院结合城市规划陆续开展了虹桥商务区、浦江镇、上海国际旅游度假区等重要规划区的地质资料信息服务示范工作，用实际行动交出了一份圆满的答卷。

　　以虹桥商务区为例，地下空间开发地质环境适宜性评价成果在核心区域地下空间开发规划中得到了充分运用，为增强规划区地质安全性、减少基础投人提供了地质依据。而依托于上海市地质资料数据中心大平台搭建的虹桥商务区地质信息平台，不仅能够满足于规划阶段的地质信息需求，更是承接了大平台的开放共享、动态更新的集群化优势，能够全面、直观、多视角地分析地质环境特征对商务区规划、建设乃至未来运营管理的影响。

　　通过近几年的实践探索，地质信息产业化服务已经形成了以地质调查报告成果为表、以规划区地质信息管理和服务系统为里的立体全方位长效服务模式，在轨道交通建设、区域规划、地质灾害防治等诸多领域得到运用，为规划和国土资源管理工作提供了科学可靠的技术支撑。

　　上海市地质工作者60余年的心血积累成就了上海城市地质资料信息工作的厚积薄发，而即将完成的地质资料信息服务集群化产业化三年行动计划，又将上海地质工作服务城市发展的水平提高到一个崭新的高度。展望未来，地质工作将融人到上海数字化大都市建设之中，成为上海转型发展时期国土资源保障机制的重要内容，为城市的科学发展作出更多贡献。