生态环境法典解读5 | 将法典优势转化为治理效能

2026年3月15日，《中华人民共和国生态环境法典》正式施行。这是以习近平生态文明思想为指导，体现生态文明理念的首部法典，系统整合了分散的生态环境法律规范，建立起覆盖生态环境治理全领域、全流程的法治体系。其中，全要素的自然资源督察制度首次写入法律条款，标志着督察制度实现从单行法规范到法典化集成的跨越。

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系统整合从单行法支撑到法典化集成

自然资源督察制度的确立，经历了从分要素探索到单行法支撑、再到法典化集成的渐进完善历程。2004年，国务院文件首次提出国家土地督察制度。2006年正式设立土地督察机构，成为自然资源督察制度的前身。此后，土地管理法率先确立了国家土地督察的法律地位，新修订的矿产资源法逐步补充了矿产资源督察的法律依据，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等中央文件，进一步明确国家自然资源督察机构在国土空间规划中的职责。这些单行法和政策文件，为督察制度的全面成型奠定了基础。然而，分散立法的模式也带来了明显的问题：土地、矿产督察有法可依，但规划、海洋、林草等领域的法律依据相对薄弱；不同领域督察标准不一、力度参差，“分要素监督”的碎片化格局难以适应自然资源“两统一”的时代要求。

生态环境法典的出台改变了这一局面。一是实现全要素监管贯通。将分散的土地督察、矿产资源督察等法条整合为统一的自然资源督察，覆盖土地、矿产、海洋、林草、国土空间规划等全要素全领域，打破分要素监管碎片化壁垒。二是实现制度逻辑周严。法典规定了自然资源督察的基本框架，但并不排斥单行法的具体规定，同时与涉及自然资源管理的土地管理法、矿产资源法、森林法、海域使用管理法等单行法相辅相成，形成了涵盖法典、单行法和政策配套的督察工作依据体系。

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法典赋能明晰督察的权责边界

法典第695条开宗明义规定“国家实行自然资源督察制度”，协同单行法，从督察主体、对象、内容等方面构建清晰权责规范。

明确法定主体，筑牢履职制度保障。土地管理法、矿产资源法均将督察主体界定为“国务院授权的机构”，法典进一步明确为国家自然资源督察机构。该机构依据国务院授权开展督察工作，独立于地方行政体系，不受地方政府干预，确保督察客观公正。这一制度安排，更加聚焦于地方政府——那些拥有自然资源审批权、管理权的责任主体。长期以来，部分地方在经济发展与生态保护冲突中，往往倾向于牺牲自然资源和生态环境换取短期增长。派驻的督察机构独立督察的制度安排，有效破解了“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的困境，为中央政令畅通提供了强有力的制度保障。

划定督察对象，聚焦省级政府主体责任。法典及相关法律明确，自然资源督察的对象为省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府。省级政府是自然资源管理的“关键环节”，承担着承上启下、统筹协调的重要职责，抓住了省级政府这个“牛鼻子”，就能推动地方层层传导压力、逐级落实责任。如实践中，督察机构向江西省政府发出关于违法违规占地倾倒建筑垃圾提示函后，省政府专题研究、专项整治、系统治理，充分印证“抓省级、带全域”的督察效能。对于国务院确定的城市，督察机构也可以结合实际精准督察，兼顾原则性与灵活性。

界定督察内容，推进全类型系统监督。立足自然资源统一保护的改革方向，督察内容聚焦三个方面，实现全链条、全要素覆盖：一是自然资源保护和开发利用情况。重点督察地方政府落实最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度等土地开发利用与管理情况；自然资源开发利用中的生态保护修复、矿产资源保护及开发利用监管职责情况；森林、草原、湿地等林草资源保护发展与监管情况；海洋资源保护利用、海域海岛规范利用情况等。二是国土空间规划实施情况。包括地方政府实施国土空间规划情况，重点是落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线情况等内容。三是相关法律法规执行情况。既监督具体管理行为，也要审查地方出台的政策文件是否符合中央精神和上位法要求。督察发现，一些地方为了局部利益，出台了与中央政策相抵触的“土政策”，或者对中央政策选择性执行，督察机构要对此类行为坚决纠正，确保自然资源法律法规和政策规定全面正确实施。

衔接协同治理，构建多元共治格局。自然资源督察制度并非孤立运行，它与自然资源执法、林草监督执法、生态环境保护督察、领导干部自然资源资产离任审计等制度紧密衔接。各监管机制之间信息共享、线索移送、结果共用的格局逐步形成，有效避免了重复检查、多头执法、标准不一等问题，形成了“督察发现—督促整改—追责问责—长效治理”的完整闭环链条。

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制度跟进将法典优势转化为治理效能

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。生态环境法典的施行，既是自然资源督察的重大法治机遇，也提出了更高要求。必须以贯彻落实法典为契机，细化规范、聚焦重点、压实责任，持续完善自然资源督察制度。

一是健全制度体系，规范督察运行。加快完善配套业务规范，进一步细化明确督察内容、方式和履责保障机制等，如信息获取、调查取证、督促纠正、整改销号等全流程规则，明确督察对象配合督察的具体要求。围绕土地、矿产、林草湿、海洋、国土空间全要素特点，完善问题认定、处置流程、整改验收规范等，确保督察工作规范有序、结果权威可信、对象信服认可。

二是聚焦核心任务，开展精准高效督察。以法典为刚性支撑，以强有力的督察担当，扛起耕地保护和生态保护两个大旗。要严守耕地保护红线，将耕地保护作为“头号任务”和“立身之本”，紧盯耕地“非农化”、永久基本农田特殊保护、耕地占补平衡、高标准农田建设等，推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护落到实处；要筑牢生态安全底线，聚焦“三条控制线”，围绕生态保护红线管护、自然保护地、生态系统修复、国土空间生态安全格局等开展督察，推动山水林田湖草沙一体化保护修复；要统筹全要素监管，督察各级国土空间规划编制、审批、实施、评估全流程合法合规性，林草湿地保护修复，海洋资源管控、海域海岛规范利用、海洋生态修复进展等，规范矿产资源开发、督察矿业权出让、绿色矿山建设、非法采矿打击情况等，实现全领域、无死角监督。

三是压实整改责任，彰显督察权威效能。督察工作的权威，最终体现在问题整改和落实责任上。必须坚持严的基调，健全完善督察措施体系和成果体系，让督察真正长出“牙齿”。统筹用好提示函、通报、约谈、督察意见书“四种措施”。对重大违法违规、整改不力、弄虚作假等典型案例，按规定公开通报，强化震慑。涉嫌违纪违法的，及时移送纪检监察、组织、审计等部门追责；涉及多部分职责的，分类转送、协同处置，重大问题及时向中央报告，以刚性问责倒逼责任落实。

自然资源督察制度写入生态环境法典，是完善自然资源监管体系的重要成果。站在新的起点，必须坚持以习近平生态文明思想为指导，以法典为遵循，持续完善制度、健全机制、提升能力，以最严格制度、最严密法治守护好绿水青山，为建设人与自然和谐共生的中国式现代化作出新的更大贡献。

（作者单位：国家自然资源督察南京局）

相关链接：

中华人民共和国生态环境法典