生态环境法典解读2 | 推动自然资源保护与可持续利用协同共进

来源:i自然全媒体发布时间:2026-04-10

如何妥善处理生态保护和自然资源保护与可持续利用之间的关系，直接关系到生态环境法典的调整对象、立法技术、篇章结构和制度安排，是法典编纂过程中面临的重大问题。生态环境法典准确把握两者之间“一体两面”的内在关联性，以“适度法典化”的编纂模式和“双法源”的立法技术为基础，通过自然资源确权登记、生态保护红线守护、生态修复等制度安排，推动生态保护和自然资源保护与可持续利用协同共进。

生态环境法典视域下的生态与资源

在生态环境法典中，“生态环境”是一个基础范畴。自20世纪80年代“生态环境”写入宪法以来，在很多生态环境保护相关立法中采用。经过几十年的生态环境法治实践，这一范畴的内涵和外延逐渐清晰，逐渐发展成为一个具有显著中国特色的概念，在生态文明法治实践中体现了独特的优势。生态环境法典第二条将“生态环境”定义为：“影响人类生存和发展以及生态系统功能的各种天然的和经过人工改造的自然空间、自然因素及其相互联系与作用的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、冰川、高原、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等”。与环境保护法中关于“环境”的定义相比，法典对“生态环境”的这一定义增加了有关“生态系统功能”“自然空间”和生态环境要素之间“相互联系与作用”的表述，并在列举的部分增加了关于冰川、高原、荒漠的表述，由此通过进一步强调“生态”方面的内容，回应了在法典编纂过程中关于“生态”与“环境”的关系及其在法典视域下具体内涵等关切。

在这一基础范畴之下，生态与自然资源之间的关系呈现出“一体两面”的特征。自然资源是自然界存在的对人类有用的自然物，是人类可以利用的、自然生成的物质与能量，大多数自然资源本身就是生态系统的重要组成部分。在很多情形下，生态系统的破坏直接源于对自然资源的不可持续利用及其后果。正是在深刻理解这一关系的基础上，我们在对生态保护与经济社会发展这两者关系的认知上实现了从“用绿水青山换取金山银山”，到“既要金山银山，但是也要保住绿水青山”，再到“绿水青山就是金山银山”的发展与飞跃。

自然资源保护与可持续利用规范的立法技术处理

在现行法律中，生态与资源的这种“一体两面”关系体现得最为显著的是森林法、草原法等法律。这些法律中既包括生态保护规范，又包括自然资源利用规范，在立法内容上呈现出“生态—资源”一体化保护和规范的模式。由于生态环境法典以“保护生态环境”为直接目的，因而不宜、也不应将这些一体化规范的法律内容全部纳入其中。特别是其中有关资源权属安排、产业发展的内容，因其与生态环境保护不存在直接关联性，所以不宜纳入。在此情况下，在立法技术上如何将这些法律中的生态保护规范纳入法典之中，便成为法典编纂过程中必须解决的问题。

对此，生态环境法典在“适度法典化”编纂模式下，基于“双法源”的立法技术，依照统筹经济发展与生态保护、实现高质量发展与高水平保护的要求，择取现行法中的要旨要则，在“生态保护编”设专章对土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源以及其他自然资源的保护与可持续利用作出了规定。在此，“双法源”是指对于同一事项，既在法典中作出一般性规定，又在相关单行法律中作出具体规定，法典规范和单行法规范相互衔接、相互支撑的法典编纂方式。生态环境法典“生态保护编”设“自然资源保护与可持续利用”专章，特别强调通过保护和可持续利用，促进生态保护与经济发展的协调统一，从而回应了可持续发展理念特别是生态环境法典明确规定的“实现中华民族永续发展”这一立法目的的内在要求。

自然资源保护与可持续利用的制度实现

生态环境法典“生态保护编”专设一章“自然资源保护与可持续利用”，为资源保护与可持续利用提供了法典规范依据。在其中规定的诸多法律制度中，自然资源确权登记、生态保护红线、生态修复等制度安排尤为重要。

以自然资源确权登记为基础的生态产品价值实现，是落实“绿水青山就是金山银山”理念的重要途径。生态环境法典明确规定国家通过开展自然资源统一确权登记，探索确定生态产品权责归属，在此基础上建立生态产品价值评价机制，促进生态产品价值有效转化，完善生态产品价值实现路径，在严格保护生态环境的前提下，因地制宜拓展生态产品价值实现渠道。

生态保护红线是新时代以来我国在生态文明法治建设领域的重大制度创新。生态环境法典“总则编”就生态保护红线与国土空间规划、生态环境分区管控的关系作出了规定，同时规定了建立健全生态保护红线管理制度的一般要求，明确“开发利用自然资源或者从事影响生态环境的建设活动，应当严守生态保护红线，不得造成生态环境的损害”，并规定了相应的财政支持措施。生态环境法典在“污染防治编”和“生态保护编”也就生态保护红线制度在相应领域的适用要求作出了规定，从而形成了贯穿整部法典的生态保护红线制度框架。

生态修复是生态文明制度体系的重要组成部分，在优化生态环境质量、促进生态系统整体改善等方面发挥着重要作用。生态环境法典在“总则编”明确了生态保护与修复的监督管理体制，规定国务院自然资源主管部门行使“两统一”职责，并在“生态保护编”专设一章，明确生态修复的立法理念、基本原则和工作机制等内容，对地方各级人民政府及有关部门、有关单位和个人开展生态修复活动作出规定，同时对森林、草原、湿地、海洋、江河湖泊等生态系统及河口、矿区的生态修复作出原则性规定，为生态修复制度的有效实施奠定了法典规范基础。

（本文作者系中国政法大学民商经济法学院副院长、生态与资源法治研究中心主任）