生态环境法典解读1 | 实现规划和督察两个领域根本性制度创新

来源:i自然全媒体发布时间:2026-04-10

3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》。作为我国第二部以“法典”命名的法律，这部法典的编纂标志着生态环境领域法治建设进入崭新阶段。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”的重大法治建设部署，为自然资源管理在法治轨道上推进治理体系和治理能力现代化提供了历史性机遇。

自然资源主管部门作为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的政府组成部门，在履行“两统一”职责过程中，自此有生态环境法典提供更为系统、更为坚实的法律依据。特别是法典确立的监督管理体制创新、生态保护与资源利用统筹的制度设计，以及将国土空间规划和自然资源督察相关要求纳入法典视野，标志着自然资源管理从“行政管控”向“系统治理”的深刻跨越。

监督管理体制创新：构建“在其职责范围内”的协同格局

生态环境法典总则编第二章“监督管理”确立了生态环境监督管理体制的总体框架和基本要求。第17条以整合现行法律规范为基础，系统构建了我国生态环境监督管理体制的三层架构：生态环境主管部门的“统一监督管理”职责，涵盖政策规划、监测评估、监督执法、督察问责全链条；自然资源主管部门对自然资源开发利用与保护的监督管理职责；其他相关部门及军队在各自职责范围内的协同监管。

这一体制设计的创新之处在于，通过精巧的立法技术，在所有涉及具体部门职责的条文中增加“在其职责范围内”的限制性条件，实现生态环境法典与现行管理体制的无缝衔接。这意味着生态环境法典中所有关于部门职责的规定都不能也不应作过度解释，而应遵循党和国家机构改革方案和各部门“三定”规定明确其内容。这一处理方式广泛体现在总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编之中，既实现了生态环境管理体制的系统整合，又不影响目前各部门所实际开展的生态环境保护工作，体现了法典关于监督管理体制的规定充分反映实践需求的特点。

对于自然资源主管部门而言，第17条第2款明确规定“国务院自然资源主管部门在其职责范围内对全国自然资源开发利用和保护工作实施监督管理”，包括行使全民所有自然资源资产所有者职责，行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。这是我国自然资源管理体制在法典层面的重大确认和革新。

法典生态保护编进一步增加了有关自然资源督察的重要内容。这解决了一个核心问题，谁来监督资源管理权力的行使？督察机构可以依法对地方政府在耕地保护、规划执行、资源利用等关键领域进行全链条监督。这种制度安排，本质上是在构建一种法治化的权力制约机制。自然资源督察制度从政策层面上升为法典规定，为督察工作法治化、规范化、制度化开展提供了坚实保障。

生态保护编的“双法源”模式：自然资源保护与可持续利用的有机统一

生态环境法典第三编为“生态保护编”，在“适度法典化”模式下，对涉及的20多部现行有效法律采取“双法源”方式进行编纂，即在保留所有现行法律的前提下，以“系统整合、编订纂修、集成升华”方式，择其要旨要则纳入法典或体现在法典相关制度中，重点在于形成统筹生态系统功能一体化保护与可持续利用的整体性制度。

生态保护编共7章，其中最突出的创新在于专设第三章“自然资源保护与可持续利用”。这一设置体现了法典对自然资源问题的深刻认识：自然资源的可持续利用，是保护生态环境的物质基底和系统完整性的必然要求。

第三章共分为土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源、其他自然资源五节，核心是构建自然资源利用的“绿色标尺”，为各类自然资源的开发利用活动设定统一的、底线性的生态环境保护要求。

“土地资源”一节突出“数量、质量、生态”三位一体保护，构建以土地调查监测为基础，以国土空间规划为引领，以耕地占补平衡、永久基本农田特殊保护、黑土地专项保护、建设用地总量控制与节约集约利用为核心举措的保护网络。尤为重要的是，这一节明确规定“国家建立耕地的生态保护与修复制度”，将生态功能纳入耕地保护的目标体系，体现对土地生态价值的深度关切。

矿产资源一节强调全域、全过程的生态约束，制度设计覆盖从勘探、开采到闭矿的全生命周期；要求勘查活动结束后及时清理和恢复植被，开采活动必须优先使用矿井水，避免、减少破坏生态系统，并将矿区生态修复作为法定要求纳入探矿权、采矿权出让合同。

水资源一节聚焦“节水优先”与“生态流量”保障。总则编增加规定“国家统筹水资源、水环境、水生态治理，加强水生态环境保护”，将“三水统筹”作为一项基本制度予以明确。在具体制度上，这一节规定以国家节水行动和流域综合规划为龙头，通过取用水总量和强度双控、水功能区划、规划水资源论证等制度严控用水效率和水环境准入，明确要求“应当保障维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位”。

空间治理的制度集成：从要素分割到系统治理的跨越

生态保护编站在“人与自然和谐共生”的高度，认真总结我国生态环境法治建设的实践经验，系统梳理党的十八大以来生态文明体制改革的成果，秉持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理的理念，扩展和强化对生态系统及其功能的保护。

在空间治理方面，生态保护编强调以国土空间规划、生态保护红线、自然保护地等空间管控工具为基础，形成森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠等生态系统系统治理，以及长江、黄河等特定流域和青藏高原、国家公园等特定区域优先保护的分区域精准管控格局，突出国土空间用途管制的实践要求。

这一体例设计的深层逻辑在于，要保护生态系统，就必须管住导致其破坏的根本原因——过度的不可持续的自然资源开发利用行为。而要有效约束过度的资源开发利用行为，又必须以维护生态系统的平衡和良好服务功能为最终价值取向和约束边界。生态保护编各章共同服务于“人与自然和谐共生”的价值目标。第三章从经济社会的生产和消费端发力，规范资源利用行为；其他各章从自然生态的存续端着力，维护生态系统健康稳定，形成“源头预防—过程控制—系统保护”的系统治理格局。

以法典编纂为契机，推进自然资源治理现代化

生态环境法典对自然资源管理的意义，不仅在于将分散的自然资源保护规范进行系统整合，更在于通过监督管理体制创新和生态保护与资源利用的统筹设计，通过合理安排“保护与发展”辩证统一关系、有机融入“整体系统”的生态保护理念、突出体现“多规合一”的治理导向，为自然资源主管部门履行“两统一”职责提供了更为坚实的法治基础。

我们要深刻认识生态环境法典对自然资源管理的重大意义，把法典的规定转化为治理的效能，让好山好水有更坚实的法律靠山，为建设人与自然和谐共生的现代化和美丽中国奠定坚实的法治基石。随着法典编纂工作的圆满完成，自然资源管理必将迎来更加规范化、系统化、法治化的新局面。

（本文作者系武汉大学环境法研究所所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长）

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