做实“生命工程”

　　“5·20”贵阳云岩滑坡、“8·12”陕西山阳滑坡、“11·13”浙江丽水滑坡、“5·8”福建三明泥石流……地质灾害频发，严重威胁着人民生命财产安全。据统计，仅2015年，全国共发生地灾8224起，造成287人死亡失踪，直接经济损失24.9亿元。受史上最强厄尔尼诺现象影响，2016年我国气象年景总体偏差，降水偏多，地灾防治形势十分严峻。

　　面对严峻的防灾减灾形势，如何为人民的生命财产构筑一道“安全墙”？国土资源多年防灾减灾实践经验表明，从责任落实、隐患排查、监测预警、培训演练、主动避让、综合防治等防灾全过程出发，加强地灾综合防治体系建设，是全面提升地灾防御能力的必然选择。

　　综合防治体系凝聚起防灾合力

　　我国地质构造复杂、活动频繁，地灾隐患点多面广，亟须建立系统配套的地灾综合防治体系。2011年《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》提出，以建立健全地灾调查评价体系、监测预警体系、综合防治体系、应急救援体系为核心，全面提高我国地灾防治水平。

　　2013年起，中央财政连续8年每年安排10亿元补助资金支持云南省开展地灾综合防治体系建设。随后，云南省印发《地质灾害综合防治体系建设实施方案（2013~2020年）》，明确8年共投资161.65亿元，中央财政补助和地方财政配套各占一半，全面推进调查评价、监测预警、治理与搬迁、应急体系“四大工程”建设。

　　2014年，在云南省试点基础上，财政部和国土资源部通过竞争性遴选，确定了四川、甘肃、湖南为中央财政首批支持开展地灾综合防治体系建设重点省份，从中央财政特大型地灾防治专项资金中拿出一大块，用于支持重点省份开展综合防治体系建设，包括调查评价、监测预警、综合防治和应急体系四大方面。至此，四大体系建设逐渐成为全国地灾防治工作的主要内容和工作主线。

　　经过几年的探索实践，地灾综合防治体系建设不仅积累了不少好的经验和做法，也极大提升了全国地灾综合防御能力。 数据显示，2015年全国发生的地灾数量、造成伤亡人数及直接经济损失额度分别减少25%、28%和54%。同时，全年成功避让452起地灾，避免人员伤亡两万多人，避免经济损失5亿元。其中，四川省全年死亡失踪3人，甘肃省全年地灾零死亡，两省均创有历史记录以来的最低值；三峡库区连续13年未因地灾导致人员死亡；汶川、玉树、芦山、漳县、岷县等地震灾区，继2014年后再次实现地灾零死亡……

　　“综合防灾体系发挥的统筹协调作用，功不可没。”国土资源部地质环境司司长关凤峻表示，“关键要归功于综合防灾体系建设，凝聚起了防灾合力。”

　　防灾减灾重中之重率先探路

　　事实证明，中央财政选取上述四省作为首批试点并非偶然。受地质环境因素影响，这些省份既是传统的地灾多发区，又涵盖了我国地灾易发区的主要特点，是防灾减灾的重中之重。

　　以甘肃为例，甘肃地处青藏高原、黄土高原和内蒙古高原的交汇地带，山高谷深，地势起伏大，地质生态环境脆弱，全省地灾易发区面积达21.49万平方千米，占全省国土面积的50.47%。四川、湖南、云南面对着类似的考验。四川共发现地灾隐患点近4万处，威胁194万群众的生命安全和近750亿元的财产安全，分别占全国总数的14.2%、12%和17.2%；湖南地灾高中易发区面积占全省总面积的77%，目前已查明地灾隐患点2.34万余处，威胁人口超过170万人。

　　在中央财政的支持下，四省份因地制宜不断摸索最佳的地灾防治方式和综合防灾体系。其中，甘肃省将地灾防治与脱贫攻坚、易地扶贫搬迁、新农村建设、棚户区改造等工作结合，“十二五”期间共投入地灾防治资金68.86亿元，安排工程治理项目392个，实施了197个地灾隐患点的搬迁避让；在群测群防方面，建立健全省、市、县、乡、村、组及监测人“6+1”的组织和责任体系；此外，按照“先急后难、突出重点”的方式精准安排地灾防治资金和项目。

　　四川省建立了“省委省政府统筹主体、省级部门组织监管主体、市县政府实施主体”的责任体系，坚持以规划促控制、以放权促活力、以制度促规范、以程序促实效、以验收促质量，确保项目全程可控和依法依规；湖南省则围绕“实施五项工程，完成百千万任务、实现两个下降”的目标推进地灾综防体系建设；云南省落实地灾防治工作地方政府行政首长负责制，强化目标责任考核，全面推进调查评价、监测预警、搬迁避让与治理、应急体系“四大工程”建设。

　　随着综合防治体系建设在四省全面铺开，以“调查评价、监测预警、综合治理、应急防治”为主要内容和工作主线的全国地灾综合防治工作取得积极进展：其一，调查评价体系取得显著进展。全国累计完成地灾1∶5万详查的县市已达1080个，完成15833处重要隐患点的勘查工作。其二，监测预警得到有效落实。各地建立健全群测群防体系，全国29万群测群防员实现了隐患点全覆盖。其三，防治力度不断加大。“十二五”期间，各级地方政府累计投入的地灾防治资金达到500亿元，通过工程治理或者搬迁避让，广大人民群众彻底摆脱了地灾隐患威胁。其四，应急体系更加完善。除个别省份外，基本上都成立了省级地灾应急管理机构和地灾应急技术机构，各地应急专家队伍不断壮大，省级应急管理专家达2300余人。

　　薄弱环节是综合防治体系建设发力点

　　地灾综合防治是一项系统工程，不会一蹴而就、一劳永逸。有关专家指出，“十三五”期间，随着城镇化建设加快，将陆续上马一批重点工程项目。人类工程活动不断加剧叠加强降雨、地震等自然因素，地灾防治面临更大挑战。同时，地灾防治工作还有太多尚未解决的历史“包袱”。数据显示，目前全国仍有地灾隐患点28万多处，威胁着1800万人和4858亿财产的安全。

　　目前存在的薄弱环节，也将成为当前和今后综合防治体系建设发力的重点。如中央投入规模相对有限，地方投入不足，地区之间进展不平衡，一些地方对基础工作重视不够、忙于救灾、疏于减灾，一些搬迁避让工作前期不够扎实、难以落地，一些项目质量和工程效益不高，项目动态调整体制有待进一步完善等。

　　对此，国土资源部党组成员、副部长汪民在5月18日召开的全国经验交流会上强调：“对于这些问题，我们要高度重视，切实采取有力措施尽快加以改进，切实增强做好综合防治体系建设工作的紧迫感和责任感。”

　　国土资源部提出，要从调查评价、监测预警、综合治理、应急防治4个方面扎实推进地灾综合防治体系建设。调查评价方面，要全面完成全国山地丘陵区地灾1∶5万详细调查，推进重大地灾隐患点的勘查工作，建立完善排查巡查复查工作机制，强化地灾危险性评估的督查与监管。监测预警方面，要继续推进国家、省、市、县四级地灾气象预警预报工作，提高精细化水平；不断健全完善群测群防体系，提升群测群防的规范化水平和科技含量，强化培训和隐患点威胁群众应急演练工作；加大专业监测覆盖面，通过对重大地灾隐患点实时化、自动化、智能化监测，实现精细化预警。综合治理方面，要基本完成威胁学校、集镇等人员密集区重大地灾隐患点的搬迁避让和工程治理；结合地方实际，积极探索政府主导、政策扶持、社会参与、市场化运作的开发式治理路子。应急防治方面，要加大应急管理和技术支撑机构、专家队伍建设，完善岗位值守、信息报送、应急处置等制度，扎实开展地灾防治知识宣传培训教育和应急演练。

　　凝聚合力还须政策机制创新

　　面对新情况、新问题、新要求，地灾综合防治体系建设不仅要在完善责任制度、强化项目实施管理、加强督促检查、健全考核机制等方面狠下功夫，更要进一步解放思想、创新思路、改革创新，更加紧密地与地方经济社会发展结合，更加主动地为地方经济和社会发展服务。

　　正如汪民强调指出，无论是对一个地区整体防灾还是某个地灾隐患点的具体防治，包含“调查评价、监测预警、综合治理和应急防治”防治全过程的综合防治体系建设必不可少。唯此才能形成防灾合力，真正提高基层地灾防御能力。

　　“防灾减灾从根本上离不开全民参与，只有在政府的统一领导下，相关部门密切配合、协调联动，社会力量充分参与，各方面共同努力，才有可能取得好的效果。”业内专家提出，要从制度上探索创新，真正构建统筹协调的防灾体系、全民参与的防灾格局，形成防灾减灾合力。

　　比如：在资金渠道上，除了加大政府投入，还可以按照“谁治理、谁受益”原则吸纳社会等各方面的资金，投入到地灾防治工作中；通过政府和责任单位采购的办法，引进社会化、专业化的公司加强监测预警工作；同时进一步明确责任，加强统一指挥、信息共享、协同行动、联合保障等。

　　其次，整合资源，因地制宜探索最佳的地灾防治方式。比如：将地灾防治与扶贫攻坚、土地整治、生态移民、新农村建设等工作深度融合，发挥综合政策合力。

　　“合力”已经在不少地方彰显了威力。甘肃省兰州市和临夏州东乡县将综合防治工程与地方经济社会发展紧密联系，走出了一条“政府主导、政策扶持、社会参与、市场化运作”的开发式治理路子。陕西省按照“避灾搬迁、新型城镇化、现代农业产业”三位一体的总思路，启动了消除地灾隐患与改善民生双赢的陕南地区避灾移民搬迁工程，在陕南地区等三大地带地灾移民搬迁近5.5万户，消除了3809处地灾隐患点对18万余人的威胁。

　　地灾综合防治体系建设是地灾防治工作的重中之重，也是一项长期而艰巨的任务。相信这项“生命工程”在未来将愈发彰显其强大的生命力。