新型城镇化大道如何走？
——访全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继
来源:国土资源报
作者:程秀娟
发布时间:2015-03-11
为何城市化未能给拉美国家带来繁荣，反而使拉美各国长期落入“中等收入陷阱”？这对中国有什么启示？
今年全国两会上，全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继带来了他对上述问题的最新研究成果和结论。他认为，大道至简，城镇化之路也不可以“任性”。中国在推进新型城镇化中，应当汲取拉美国家过度城市化的历史教训，坚持制度自信，尊重国情、尊重规律才是王道。
牢记拉美“前车之鉴”
分析拉美国家过度城市化的四大表现——超前城市化、超大城市化、城市贫困化和资源环境超载，董祚继深感，“造成拉美国家过度城市化的原因是多方面的，但其直接、最基础的因素还是产业、人口政策和土地制度。”
改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，2014年底城镇化率提高到54.77%，达到世界平均水平。而诸多难题，随着城镇化的推进已经形成现实考验。一方面快速发展中积累了不少矛盾和问题，另一方面我国又面临人口多、资源相对短缺、生态环境脆弱等更为复杂的国情背景。
董祚继说，在推进新型城镇化中，应当深刻汲取拉美国家过度城市化的历史教训，自觉遵循城镇化发展规律，制定切实可行的政策措施，着力防范面临的风险挑战。
未雨绸缪“市民化”
董祚继在研究中发现，拉美国家过度城市化的社会痼疾在城市化早期即已滋生，但充分暴露却是在相当长时间以后。实际上，在其城市化快速发展时期，还曾维持了二三十年的繁荣局面，那时经济持续较快增长，如1940年～1979年GDP年均增长4.9%，收入差距缩小，平均基尼系数由20年代的59.6%降为70年代的49.1%，失业率较低，1950年～1980年失业率在4%以下。只是到了80年代债务危机出现后各种问题才全面爆发并成为难以治愈的社会顽疾。
过度城市化的严重后果具有滞后性。拉美国家即使在1950年~1975年城市化最快时期，城市化率年均也只提高0.79个百分点，而我国改革开放36年以来，城镇化率已由17.9%提高到54.77%，年均提高1.02个百分点。董祚继指出，拉美国家快速城市化是市场自发、政府放任的结果，而我国城镇化则不仅有市场牵引，更有地方政府驱动。
由此，董祚继建议，根据当前情况，应围绕合理引导人口流动，有序、适度推进农业转移人口市民化。一是推动国土空间均衡开发，引导区域人口合理迁移。二是与实施差别化落户政策相配合，强化国土空间规划的刚性约束，促进形成合理的城镇化体系。三是以城乡建设用地增减挂钩为基础，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，遏制“土地城镇化”快于“人口城镇化”态势。
产业支撑城镇化
董祚继认为，拉美国家城市化过程中重工轻农、重传统生活性服务业轻现代生产性服务业的现象，以及超前城市化导致的失业、贫困、犯罪等严重社会问题，值得我国高度警惕。
结合我国实际，董祚继建议，当前应围绕强化城镇产业就业支撑、推进产城协同融合发展，加强三方面工作：
一是进一步从严保护耕地，夯实农业现代化基础。城镇化的根基在农业现代化，农业现代化的根基则在耕地。对于我国这样一个十几亿人口的发展中大国而言，守住耕地这个根基中的根基极其重要。
二是促进就地城镇化。就地城镇化有利于推动区域协调、城乡统筹发展，也有利于扩大城镇人口产业承载空间、分散城市化社会风险、有效预防“城市病”，是城镇化布局和形态的重点发展方向。
三是推动产业结构转型升级。城镇化持续健康发展有赖于城市产业就业的有力支撑，强化城市产业就业支撑迫切需要加快产业结构转型升级，因而要加强产业政策、投资政策、财政政策、用地政策等协调，形成联动机制。
制度自信是前提
董祚继认为，相较于拉美，中国的土地制度彰显了更多优越性。
从农村来看，如果说拉美农村的大地产制度直接导致了过度城市化及贫富两极分化，那么可以说，我国改革开放以来的快速城镇化至今并未出现类似拉美的严重“城市病”，很大程度上得益于公平占有和自主使用的农村土地集体所有制。
从城市来看，拉美国家长期以来在城市住房保障、贫民窟治理、基础设施建设、环境整治等方面乏善可陈，相比之下，改革开放30多年来，我国既保证了城市建设的高效率，又极大地改善了城市面貌、居民住房和基础设施，这主要得益于现行城市土地制度，包括城市土地国有制、土地征收制度和国有土地有偿使用制度。
董祚继表示，我国现行农村土地制度不仅有效保证了广大农民安居乐业、社会和谐稳定，而且有力保障了国家粮食安全和经济安全，总体符合现阶段国情，要始终作为农村改革和土地制度改革的前提。尽管现行城市土地制度也存在不足，如城市建设以外延扩张为主，导致土地粗放利用、低成本征地侵害了部分被征地农民利益，过度依赖土地出让收入潜伏经济金融风险等，需要不断改革和完善，但其基本面是好的。可以说，城市土地国有制度不仅是社会进步的需要，也是城市化的历史必然。
坚持和完善现行农村土地基本制度和城市土地制度，是明智之举。董祚继认为，当前在农村土地制度改革上，尤其需要防范土地承包经营权流转的“非农化”、“非粮化”倾向，防范放开宅基地流转限制倾向，防范随意扩大集体经营性建设用地入市范围倾向。城市应进一步扩大土地有偿使用的范围，坚持和完善以招拍挂等市场竞争方式出让土地制度，制止各种损害土地市场公平竞争的行为；要强化城市建设用地扩张管控，大力推进节约集约用地。
今年全国两会上，全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继带来了他对上述问题的最新研究成果和结论。他认为，大道至简，城镇化之路也不可以“任性”。中国在推进新型城镇化中，应当汲取拉美国家过度城市化的历史教训，坚持制度自信，尊重国情、尊重规律才是王道。
牢记拉美“前车之鉴”
分析拉美国家过度城市化的四大表现——超前城市化、超大城市化、城市贫困化和资源环境超载，董祚继深感，“造成拉美国家过度城市化的原因是多方面的，但其直接、最基础的因素还是产业、人口政策和土地制度。”
改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，2014年底城镇化率提高到54.77%，达到世界平均水平。而诸多难题，随着城镇化的推进已经形成现实考验。一方面快速发展中积累了不少矛盾和问题，另一方面我国又面临人口多、资源相对短缺、生态环境脆弱等更为复杂的国情背景。
董祚继说，在推进新型城镇化中，应当深刻汲取拉美国家过度城市化的历史教训，自觉遵循城镇化发展规律，制定切实可行的政策措施，着力防范面临的风险挑战。
未雨绸缪“市民化”
董祚继在研究中发现，拉美国家过度城市化的社会痼疾在城市化早期即已滋生，但充分暴露却是在相当长时间以后。实际上，在其城市化快速发展时期，还曾维持了二三十年的繁荣局面，那时经济持续较快增长，如1940年～1979年GDP年均增长4.9%，收入差距缩小，平均基尼系数由20年代的59.6%降为70年代的49.1%，失业率较低，1950年～1980年失业率在4%以下。只是到了80年代债务危机出现后各种问题才全面爆发并成为难以治愈的社会顽疾。
过度城市化的严重后果具有滞后性。拉美国家即使在1950年~1975年城市化最快时期，城市化率年均也只提高0.79个百分点，而我国改革开放36年以来，城镇化率已由17.9%提高到54.77%，年均提高1.02个百分点。董祚继指出，拉美国家快速城市化是市场自发、政府放任的结果，而我国城镇化则不仅有市场牵引，更有地方政府驱动。
由此，董祚继建议，根据当前情况，应围绕合理引导人口流动，有序、适度推进农业转移人口市民化。一是推动国土空间均衡开发，引导区域人口合理迁移。二是与实施差别化落户政策相配合，强化国土空间规划的刚性约束，促进形成合理的城镇化体系。三是以城乡建设用地增减挂钩为基础，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，遏制“土地城镇化”快于“人口城镇化”态势。
产业支撑城镇化
董祚继认为，拉美国家城市化过程中重工轻农、重传统生活性服务业轻现代生产性服务业的现象，以及超前城市化导致的失业、贫困、犯罪等严重社会问题，值得我国高度警惕。
结合我国实际，董祚继建议，当前应围绕强化城镇产业就业支撑、推进产城协同融合发展，加强三方面工作：
一是进一步从严保护耕地，夯实农业现代化基础。城镇化的根基在农业现代化，农业现代化的根基则在耕地。对于我国这样一个十几亿人口的发展中大国而言，守住耕地这个根基中的根基极其重要。
二是促进就地城镇化。就地城镇化有利于推动区域协调、城乡统筹发展，也有利于扩大城镇人口产业承载空间、分散城市化社会风险、有效预防“城市病”，是城镇化布局和形态的重点发展方向。
三是推动产业结构转型升级。城镇化持续健康发展有赖于城市产业就业的有力支撑，强化城市产业就业支撑迫切需要加快产业结构转型升级，因而要加强产业政策、投资政策、财政政策、用地政策等协调，形成联动机制。
制度自信是前提
董祚继认为，相较于拉美，中国的土地制度彰显了更多优越性。
从农村来看，如果说拉美农村的大地产制度直接导致了过度城市化及贫富两极分化，那么可以说，我国改革开放以来的快速城镇化至今并未出现类似拉美的严重“城市病”，很大程度上得益于公平占有和自主使用的农村土地集体所有制。
从城市来看，拉美国家长期以来在城市住房保障、贫民窟治理、基础设施建设、环境整治等方面乏善可陈，相比之下，改革开放30多年来，我国既保证了城市建设的高效率，又极大地改善了城市面貌、居民住房和基础设施，这主要得益于现行城市土地制度，包括城市土地国有制、土地征收制度和国有土地有偿使用制度。
董祚继表示，我国现行农村土地制度不仅有效保证了广大农民安居乐业、社会和谐稳定，而且有力保障了国家粮食安全和经济安全，总体符合现阶段国情，要始终作为农村改革和土地制度改革的前提。尽管现行城市土地制度也存在不足，如城市建设以外延扩张为主，导致土地粗放利用、低成本征地侵害了部分被征地农民利益，过度依赖土地出让收入潜伏经济金融风险等，需要不断改革和完善，但其基本面是好的。可以说，城市土地国有制度不仅是社会进步的需要，也是城市化的历史必然。
坚持和完善现行农村土地基本制度和城市土地制度，是明智之举。董祚继认为，当前在农村土地制度改革上，尤其需要防范土地承包经营权流转的“非农化”、“非粮化”倾向，防范放开宅基地流转限制倾向，防范随意扩大集体经营性建设用地入市范围倾向。城市应进一步扩大土地有偿使用的范围，坚持和完善以招拍挂等市场竞争方式出让土地制度，制止各种损害土地市场公平竞争的行为；要强化城市建设用地扩张管控，大力推进节约集约用地。
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