建资源“账本”谋绿色发展

　　核心提示

　　“要做到天更蓝、水更清、山更绿，先要把资源家底搞清楚。”两会期间，有政协委员建议，继续推动自然资源资产负债表编制。什么是自然资源资产负债表，该如何编制，能否为生态文明建设提供制度保障呢？自党的十八届三中全会首次提出后，这张表的编制一直广受关注，因为它不仅事关官员政绩考核、更承载着民众对良好生态环境的期待。

　　两会前夕，前中央电视台主持人柴静制作的雾霾纪录片《穹顶之上》，在网络上传24小时就获得超亿点击率。不仅是雾霾，近年来土壤、水等污染“遍地开花”，且仍在持续。去年底举行的中央经济工作会议指出，从资源环境约束看，过去能源资源和生态环境空间相对较大，现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色发展新方式。

　　“要做到天更蓝、水更清、山更绿，先要把资源家底搞清楚。”全国政协人口资源环境委员会副主任的江泽慧表示，今年全国两会，她关注的是自然资源资产负债表问题。

　　这一问题也得到了民主党派九三学社的关注。据悉，九三学社已向全国政协提交了党派提案《关于做好编制自然资源资产负债表顶层设计的建议》，针对地方在编制实践中遇到的问题提出建议。

　　自党的十八届三中全会首次提出探索编制自然资源资产负债表、对领导干部实行自然资源资产离任审计后，自然资源资产负债表就成为社会关注的热点。2014年3月，国家发改委、财政部等部委联合下发通知，要求全国生态文明示范区率先探索编制自然资源资产负债表。

　　什么是自然资源资产负债表，该如何编制，能否为生态文明建设提供制度保障呢？

　　1  厘清自然资产家底

　　“自然资源资产负债表，是将一个地区的所有自然资源资产进行分类加总，形成报表，以反映特定时间内自然资源资产存量与流量、数量与质量的变化信息。”中国国土资源经济研究院助理研究员姚霖告诉记者。他是国土资源部“自然资源资产负债编制研究”项目的主要参与者。

　　我国以往国民经济核算体系中，只是将自然资源进行实物量统计，没有对其价值量进行量化，且对实物量的统计也十分粗略。资源无价值的观念、唯GDP的政绩观，催生了以高投入、高污染、高损耗为主要特征的经济发展模式。

　　党的十八届三中全会提出，加快生态文明制度建设是重要的改革内容之一，要划定生态保护红线，强化生态修复建设，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

　　这被认为是我国生态文明制度建设的重要内容，也是建立自然资源资产管理体制的重要基础和自然资源资产管理制度创新的关键。

　　功能定位关系自然资源资产负债表编制目标的实现。

　　姚霖认为，这一负债表应体现三方面的功能。首先，要有助于提高资源开发利用透明度，服务资源管理。通过反映资源资产的数量与质量，以及生态资产的占用、消耗、恢复和增值情况，为资源资产管理提供信息支持。其次，要有助于评估生态环境风险。第三，要有助于评价当地政府生态责任的履行情况，并能作为评价领导干部考核、离任审计、责任追究的重要依据。

　　2014年以来，自然资源资产负债表的编制在各地陆续展开。根据媒体报道，至少包括广东、贵州、江西、青海、内蒙古5个省及重庆、深圳等数个城市在2014年重点任务或“折子工程”中提到了要编制自然资源资产负债表。

　　去年9月，深圳市大鹏新区宣布，编制完成我国第一个县区级政府的自然资源资产负债表。该表将林地、城市绿地、湿地、沙滩、近岸海域、河流、水库、大气环境、珍稀濒危物种、古树名木、矿产等11项主要环境指标列入自然资源资产范畴，囊括了企业、社会、政府等各方面对自然环境保护投入的存量变化。

　　土地、矿产、海滩、空气这些自然资源都这算成钱，价值能有几何？海南省三亚市的实践给出了一个明确的答案。今年2月，三亚市发布自然资源资产负债表初估结果，显示该市2013年自然资本价值超过当年GDP的5.6倍。

　　据了解，编制组将自然资本分成两部分进行统计：自然资源存量与生态系统服务，前者包括海洋、森林、农田、矿产等现有实体资源，后者指前述资源提供的服务功能，如碳汇、旅游、育种等。通过对其功能进行评估，将其折算成人民币以示价值。初步结论显示，2005年、2010年、2013年三亚市自然资本约为1063.6亿元、1672.7亿元、2104.6亿元。

　　此外，自然资源丰富的贵州省，将编制自然资源资产负债表列入地方性法规，其制度设计方面的做法也受到多方关注。2014年4月，贵州省统计局、国土资源厅等联合发文，确定赤水市和荔波县作为试点。目前，贵州省已完成自然资源资产负债表理论基础研究、自然资源价值评估研究、自然资源资产负债表基本框架研究3个报告，形成土地、森林、水资源和自然资源的4套资产负债表编制方案。

　　2  建“账本”难在哪儿

　　即便如此，自然资源资产负债表仍处在研究探索阶段。无论官员还是学界研究者，很少有人能说清楚这应该是一张什么样的表。

　　各试点相关负责人，在接受媒体采访时，普遍反映的问题就是“概念不清，没有直接经验可借鉴”。

　　姚霖表示，自然资源包括5个方面：土地资源，水资源，煤炭、石油等矿产资源，森林、海洋、野生动物等生物资源，以及空气、生态系统等生态环境资源。这就决定了自然资源资产负债表的构建对应的层次是“自然环境+社会经济”，处于生态学、环境学、资源学、经济学、社会学等众学科研究的范围，同时也是一项涉及国土、环保、林业、水利、农业、海洋、能源等多部门的工作。因此，其编制和研究的复杂性不言而喻。

　　而资产范围难以界定成，为编制实践中首先遇到的问题。

　　“哪些资源要进入资产负债表？列报资源是要包含形成、开发、配置、运用、储存、保护、综合利用和再生等各个环节，还是选定某些部分环节？资产计量相关联的负债计量应该包括哪些内容？”社科院工业经济研究所副研究员李春瑜撰文指出，目前这些问题都还没有定论。

　　“我国自然资源资产核算手段与方法探索已有一定的基础。”姚霖说，一方面在实物量统计技术上，卫星遥感技术、实地清查测量、地质勘探等技术手段，已可支持获取高精度土地、矿产、森林和生物资源数量、结构及分布的信息需要。另一方面，影子价格、成本法、市场法、泽价法、收入损失型估价方法、维护成本型估价方法、民意调查法等资源环境价值核算技术，已趋成熟。

　　然而，目前，国际上还未有一套公认的资源环境核算模式，也没有哪一个国际组织就全部资源耗减成本和全部环境损失代价计算出完整的资源资产、负债与权益。我国资源核算制度建设也基本处于空白。

　　有业内人士告诉记者，联合国有一个《环境经济核算体系》(SEEA)，涉及对自然资源的核算，是一些地方在编制自然资源资产负债表实践中主要的参考标准。但该标准并没有对负债问题作出规定。

　　“最大的难点在于价格核算。”姚霖说，从我国开展的绿色GDP、国家资产负债表与投入产出的核算经验来看，已有核算对象多为可商品化的自然资源，即便针对非商品性资源进行核算，也仅计量经济生产过程中的资源流量。又因指导理念等存有差异，导致价值量核算方法出现“因人而异、因物而异”。

　　以土地资源的量化为例，他指出，其重点不仅是总面积的缩减，还要关注土地利用状况。如对耕地、基本农田等各类土地的数量、分布、利用结构及其变化状况进行综合分析，评判土地利用的节约集约程度，预测变化趋势。

　　而矿产资源的量化形式主要是储量。一方面，因矿产资源不像其他地上资源具有可视性，矿产勘查受产业政策、勘探技术、勘查市场、矿业市场等因素影响；另一方面，我国目前的矿产资源储量确定，不是只要找到矿、不管品位如何、能否在现有条件下开发利用就认定其有储量，而是必须在全面掌握资源家底、提供翔实数据的基础上，通过规范的储量评审来最终进行确定。

　　那么，自然资源资产这个“账本”该怎么来建？

　　对此，九三学社在提案中建议，在制定自然资源资产负债表核算框架和编制标准时，参考联合国的《环境经济核算体系2012：中心框架》(SEEA2012)，在不改变现有国民经济核算体系情况下，将自然资源作为卫星账户（第二账户），在完善实物量核算的基础上，最终建立实物量和价值量相统一的自然资源资产核算体系。由于自然资源资产负债表与国家资产负债表、绿色GDP核算存在密切联系，在自然资源资产负债表编制标准中还应揭示三者之间的关系。

　　李春瑜也认为，目前自然资源资产负债表大可不必一定追求数据关系的平衡，应该是数量、质量和价值并重。全面价值计量需要自然资源产权制度和交易制度的重大突破，以及自然资源估值体系的健全与完善，这非一日之功。

　　姚霖建议，由于核算对象、功能定位的特殊性，自然资源资产负债表和一般的环境经济综合核算、国家资产负债表必然存在差异。“可以狭义自然资源为核算对象界定，按先单项再综合、先实物量后价值量、先存量再流量、先试点后推广的技术原则展开编制。”

　　3  倒逼生态文明建设

　　在技术层面之外，负债表的编制还需切实可行运行制度。

　　九三学社在提案中建议，除了将资源消耗、环境损害、生态效益纳入领导干部政绩考核体系之外，还要建立自然资源资产产权制度和用途管制制度，构建系统完整的自然资源资产监管体制。

　　其中，3月1日正式开始实施的不动产登记，被认为是自然资源资产产权制度建设迈出的重要一步。

　　“厘清自然资源产权是自然资源资产负债表编制的基础。”姚霖说，“不动产登记相关实施细则的出台，可为确定自然资源资产负债表的编制周期、编制机构等机制设计提供技术参照与实施保障。”

　　根据我国宪法和物权法规定，土地、草原、森林、矿产、水、海洋、野生动植物等自然资源归国家或集体所有，公民个人可依法通过“确认取得、授予取得、转让取得与开发利用”4种途径获得资源使用权。通过实施不动产登记，确认自然资源使用权归属与摸清我国自然资源产权状况，可为自然资源资产负债表编制确定编制对象、定量数据核算提供依据。

　　事实上，在自然资源资产负债表的编制进程中，最受关注的“点”在于实现对领导干部自然资源资产离任审计，进而对生态文明建设形成有效的倒逼机制。

　　在这场扭转官员政绩观的考核制度改革中，编制自然资源资产负债表是其中关键一环。

　　有研究者认为，自然资源资产离任审计的执行，无异于给地方官员戴上了环境保护的“紧箍咒”。自然资源资产负债表和领导干部提拔升迁关联起来，有望从根本上解决长期存在的“唯GDP导向”问题。不仅可以起到事前预警作用，抑制官员盲目透支资源环境进行开发利用的冲动。还可以事后追责，一改以往“有人破坏无人埋单”的现象。

　　据悉，目前已经有内蒙古、湖南、陕西、湖北、四川、广东、福建、山东、云南、江苏等10个省份对领导干部自然资源资产离任审计进行了探索。但由于很多自然资源资产的污染、损害行为，都存在滞后效应，责任主体难以明确，自然资源离任审计也面临诸多难点。

　　无论如何，在可期的未来，自然资源资产负债表带来的变化，远不止于此。

　　“这一工作的开展将推进我国国土资源管理‘大资源、大体制’格局的形成。”姚霖认为，这就要求国土资源管理工作需围绕生态国土建设这一主题，以提高资源配置的质量和效益为中心，以完善的调查评价和资源勘查、精确的确权、明确的动态监测为基础，探索完善自然资源统一监管体制，建立实行各类自然生态空间统一用途管制制度，积极稳妥推进自然资源管理职能调整。