制度建设拉紧矿产资源节约集约“红线”

　　“矿产资源节约与综合利用是生态文明建设的重要内容，其中存在的一些问题，一定程度上也与体制不健全有关，可以说，这方面具有巨大的突破空间。”中国国土资源经济研究院院长姚华军日前对记者表示。

　　党的十八届三中全会要求，我国应“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。那么，当前我国应如何从制度供给的角度强化矿产资源综合利用？对此，姚华军的观点十分明确：“必须从矿产资源全过程，即从矿产资源的调查评价、规划、勘查、开发、甚至闭坑的环节，来设计一些制度。”

　　资源节约集约利用，是经济转型和生态文明建设的重要基础

　　“我国的发展阶段是一种时空加速压缩性的时间化和空间化，一是时间比较短，二是体量比较大，这意味着，在今后一个阶段，我国改革发展的方方面面都将与资源环境的绿色发展密切相关。这一点，无论是党的十八届三中全会还是刚刚结束的中央经济工作会议，都可以充分体现。”姚华军表示。

　　习近平总书记曾强调，节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。

　　“全面促进资源节约是国土资源部门系统切入生态文明建设的一个主题，也是国土资源管理的一条主线和服务科学发展的重要平台。”姚华军告诉记者，这些年，国土资源部已把节约集约提到非常高的高度，强调要在保障发展、保护资源、保障民生的过程中，把节约集约作为国土资源管理的主线。

　　姚华军介绍说，自2010年起，经国务院批准，国土资源部财政部共同组织实施了矿产资源节约与综合利用专项，采取“以奖代补”和示范工程两种形式，对“三率”水平高的矿山企业给予奖励，对提高利用水平的示范工程进行支持。经过近3年的实施，取得了明显的技术、资源、经济、生态和社会效益。

　　2011年，国土资源部启动首批40个示范基地建设。两年来，示范基地依托国家科技创新平台，极大提高了企业的科技实力和创新能力，建成41个“产学研”研究中心，重点突破了低渗透油、页岩气、钒钛磁铁矿、固体钾盐、低品位胶磷矿等八大资源综合利用产业化技术；形成充填开采、区域矿山建设等多个资源开发和产业发展模式，总结形成160余项节约与综合利用标准规范。

　　为准确掌握我国重要矿产资源节约与综合利用现状，国土资源部还于2012年在全国范围内部署开展了煤炭、石油、铁等22个重要矿产“三率”调查评价工作，并从去年到今年，陆续制定了一批矿产资源合理开发利用“三率”指标要求。

　　为了总结推广矿产资源节约与综合利用方面的先进适用技术，国土资源部去年印发《关于推广先进适用技术提高矿产资源节约与综合利用水平的通知》，明确了先进技术推广的各项激励政策，到现在已经发布了两批共计99项先进技术。

　　“虽然我国的矿产资源节约与综合利用工作已经取得了显著成绩，但同党中央、国务院的要求还有一定差距，在管理和基础支撑方面还存在着诸多薄弱环节。”对此，姚华军认为，突出表现在五方面：一是机构分散，工作分散；二是重找矿轻综合开发与保护、重发证轻监管的现象依然存在；三是矿产资源综合利用标准缺乏或陈旧；四是基础工作薄弱，缺乏数据支撑；五是综合利用技术攻关投入还不足，成果推广应用不强。“这些薄弱点，必须有针对性地各个击破。”

　　加强制度供给，强化对矿产资源综合利用全过程的监督管理

　　“党的十八届三中全会吹响了新时代改革的号角，当前，我国正在积极推进政府职能转变，通过改革释放制度红利，也就是要加强制度供给，强化监督管理。现在看，由于体制机制的原因，矿产资源节约与综合利用工作还存在着不少问题，因此，更应该从矿产资源全过程，即从矿产资源的调查评价、规划、勘查、开发，甚至闭坑的环节来设计一些制度，抓住规划、标准、监管等关键环节，充分发挥经济手段的调节作用”姚华军强调说。

　　第一个环节是加强宏观管控，优化资源开发格局。

　　“首先要考虑的是规划的问题，要优化规划布局，严格规划实施。其中，要重点探索建立并完善四种制度。”矿产资源差别化管理制度，明确矿产资源勘查开发调控方向，综合考虑资源共伴生、技术经济条件、生态环境保护等因素，对优势、紧缺矿产资源实行差别化管理；矿产地储备制度，加强矿产资源开发利用技术经济评价，处理好加强矿产勘查、掌控资源家底，与适度、有序、综合开发利用，以及抓住当前大宗矿产品价格震荡下行窗口期，充分利用境外资源的关系，对于当前不能开发利用的矿产资源，实施有效的资源储备和保护；重要矿产单矿种规划、区域专项规划编制实施制度，积极推进大型沉积盆地资源勘查开发专项规划工作，推动资源的兼探兼采和绿色开发，着力推进主要矿集区和大中型矿产地的专项规划工作，促进资源节约和综合开发；绿色矿业发展评估制度，统筹矿产开发与区域发展、环境保护、生态建设空间布局，加快绿色矿业示范区建设。

　　其次需要加强宏观监测分析，建立动态监测评估制度。一方面，进一步完善统计监测与形势分析制度，加强重点地区、重点企业、重点矿种节约与综合利用监测，健全完善矿产资源形势分析联系点制度，逐步构建统一完善的矿产资源形势分析决策支持系统，为国土资源形势分析和管理决策提供基础支撑；另一方面，建立矿产资源节约与综合利用年度评估制度，通过年度评估，跟踪评价综合利用规划的各项目标年度完成情况，建立配套的奖惩制度。重要的是通过顶层设计，建立和完善制度、队伍、经费保障配套的动态调查监测评价体系，逐步健全季度、半年度、年度的数据采集和汇总分析制度。

　　第二个环节是强化综合调查评价和综合勘查评价。

　　“综合利用要从源头做起，这一点我国还较薄弱，通过完善规范标准、严格准入条件等制度约束，在勘查规范、矿业权设置方案、勘查实施方案、开发利用方案等制度中，进一步强化综合利用方面的有关要求。”

　　姚华军告诉记者，大致的思路是这样的：在准入方面，制定探矿权设置方案编制实施管理办法，建立综合勘查、综合利用一体化评价体系，强化详查、勘探阶段的综合利用评价；在审批出让方面，建立矿产勘查绿色发展指标体系，加大探矿权转让过程中生态指标约束力度；在勘查作业方面，建立勘查作业监理制度，加大勘查过程中综合勘查、综合评价监管力度。

　　第三个环节是要夯实储量管理，坚持数量管理向数量质量管理并重。

　　要完善矿产储量评审备案制度，制定矿床工业指标管理办法。科学制定边界品位标准，合理圈定矿体范围，加强低品位矿产开发利用管理；加强矿山储量管理，制定矿山储量管理规程、矿产储量动态监测管理办法等。

　　第四个环节是严格资源开发利用的准入和监管。

　　现在矿产资源的开发利用有两个“入口”，一个是探矿权，另一个是采矿权。关于探矿权准入这几年做了大量工作，目前问题主要集中在采矿权的准入上。我认为，政府应该把资源综合利用、环保安全和社会责任作为采矿准入的一个重要点来考虑，尤其是环境和综合利用的问题。具体说，可制定采矿权设置方案编制实施管理办法，将矿产资源节约与综合利用指标纳入开采准入条件，严格执行《矿产资源节约和综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》，提高准入门槛。

　　进入门槛后的监管也不能忽视，如，加快制定矿产资源“三率”管理办法、加强尾矿排放监管检测、完善矿产资源开发利用年度检查、强化企业社会责任，加强和谐矿区建设、加强地质环境保护等。

　　第五个环节是强化矿产资源保护和矿山地质环境保护。

　　在《国务院关于加强地质工作的决定》中，明确提到了要加强矿山地质工作。其实，如果矿山地质工作不加强，很多的数据也很难监管。

　　一方面，要完善矿产资源保护制度。如健全完善稀土、钨、锑等传统优势矿产资源保护制度；健全国家重要矿产资源（矿产地）战略储备制度，完善储备体系；对暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿产以及含有有用组分的尾矿，采取有效的保护措施。

　　另一方面，要把环境安全当成“生命线”，特别是要以预防为主、加强源头治理。可严格审查矿山资源与地质环境保护治理方案，加强动态与过程监管；将矿山难利用资源和地质环境保护完成情况作为采矿权年检的必备条件，实行一票否决制；加快推进矿山资源保护和环境复绿行动等。

　　第六个环节是健全完善矿山闭坑管理。

　　“主要是标准建设和报告制度，矿山闭坑是当前最突出的薄弱环节，亟需制定矿山闭坑标准，强化在储量利用方面指标约束，加以规范管理。此外，还需要健全完善矿山闭坑报告制度，健全闭坑政策，强化闭坑后管理。”姚华军表示。

　　多措并举，夯实矿产资源节约与综合利用的基础支撑

　　“全过程节约集约管理是一个系统工程，除了遵循地质工作规律、加强行政手段的监督管理外，还必须综合运用法律、经济、技术等措施，夯实节约与综合利用的基础支撑，提升矿产资源全过程节约集约管理的综合效能。”姚华军说。

　　第一，要把矿产资源的综合利用落实到法律中。

　　姚华军认为，要加快推进《矿产资源法》和《勘查区块登记管理办法》、《开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等修改工作，为依法管矿、依法行政提供制度保障；研究制定《矿产资源节约与综合利用管理实施细则》，建立健全规划、准入、激励、监管、考核等机制和办法，探索实施涵盖勘查、评价、开发、闭坑全过程的区块（矿区）生命周期档案制度，形成覆盖矿产勘查开发全过程的制度体系。

　　第二，要加强矿产资源节约与综合利用的技术创新与转化应用。

　　目前，很多矿山企业对矿产资源综合利用技术的转化嫁接能力还比较弱，很多技术还在实验室或者中试阶段，没有进入大规模的商业性生产。这样的状况如何改变？

　　姚华军认为，一是要提高科技创新能力，加强“成矿理论、评价方法、开发模式、利用技术”全过程科技创新，不断提高资源勘查、开发的原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力；二是加快共性关键技术的研发攻关，争取将矿产资源节约与综合利用技术研发列入国家重大科技发展计划，组织对优先发展技术分阶段攻关，形成一批可供推广的科技应用成果；三是搭建产学研平台，充分发挥矿山企业在技术创新中的主体作用，提升矿山企业科技实力和研发能力，加快先进适用技术研发和推广应用。

　　第三，探索推进绿色矿业发展示范区，加快矿业转型升级。

　　“我们曾经推行过矿山资源综合利用示范基地建设、绿色矿山、和谐矿山、矿山复绿行动等，下一步，要进一步整合示范基地、绿色矿山、和谐矿区、矿山复绿行动和先进适用技术研发推广应用等相关工作，形成矿产资源节约和综合利用工作合力，充分发挥地方政府、企业、科研院所等多方力量，探索推进绿色矿业发展示范区，加快矿业转型升级。”姚华军透露，国土资源部、财政部已完成对第一批40个矿产资源节约和综合利用示范基地的中期跟踪评估。下一步，应该进一步加强动态跟踪评价和监督管理提炼示范基地成果和经验，加强宣传推广，充分发挥好它们的示范带动作用，同时还将继续研究论证，积极推进示范基地建设的规划目标任务落实。

　　第四，完善矿产资源节约与综合利用的标准体系。

　　姚华军说，要加快制定和更新矿产资源综合勘查、开发利用技术标准，依托国家重大项目实施、示范基地建设，以及地方和企业相关标准规范的推广和升级，进一步丰富矿产资源节约和综合利用的国家标准、行业标准，完善标准体系；制定完善主要矿种的开采回采率、选矿回收率、共伴生资源综合利用率，尾矿排放标准等；加快实施矿产资源勘查开发技术规范，包括综合勘查、综合评价、矿山设计、开发利用方案、选矿厂设计、技术工艺、方法、装备等。

　　第五，健全完善税费优惠政策。

　　姚华军建议，落实节约优先战略，推进矿产资源节约和综合利用，切实调动勘查、开发主体的积极性、创造性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。为此，落实矿产资源补偿费减免政策，建立完善矿产资源补偿费费率动态调整机制，强化资源补偿费征收与回采率、储量消耗挂钩等政策法规的实施；完善资源税优惠政策，研究制定节约矿产资源企业的认证标准和程序，提高“两高一资”产品出口关税，吸引国外资本开发国内复杂难利用资源；完善矿山企业所得税和增值税优惠政策。探索建立省级矿产资源节约与综合利用水平分级制度，提高矿产资源补偿费与矿业权价款在节约与综合利用高等级省份留成比例。

　　第六，强化矿山的社会责任，主要是把和谐矿区建设好。

　　“建设和谐矿区，主要是处理好两个关系——人与自然的关系、人与人的关系，这就要求我们做好四大机制建设，资源节约集约、生态恢复、利益共享和矛盾调解机制。现在，除一些外企外，中金、中铝、五矿等部分大型国有企业都要求发布《矿山社会责任报告》，关注矿产资源勘查开发的环境问题、社会责任问题，已不光是发达国家，也包括非洲、南美的亚洲等一些发展中国家，普遍必须关注的大趋势。”姚华军说。

　　第七，加强相关基础理论研究。

　　比如：结合矿政管理制度改革创新，加强矿产资源全过程节约集约制度供给研究；研究市场经济条件下，矿山企业节约集约利用资源的内生动力驱动机制，逐步建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制；探索研究矿产品全成本核算方法，按照全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本和修复效益的原则，积极研究体现矿产资源节约和综合利用水平的资源及其产品的价格形成机制，以及矿产资源开发利用的生态补偿机制。

　　“全面深化改革是今后一段时期中国持续发展的动力和主线。经研院已经明确要求干部职工要结合本职工作，尤其是研究和业务支撑工作，深入学习领会，深入开展土地管理制度改革、自然资源资产管理、监督管理制度改革和资源节约集约利用激励与约束机制等研究切实把十八届三中全会精神落到实处。”姚华军说。