主动防范离我们还有多远？

  
 
四川省都江堰市向峨乡集中安置房。本报记者郑荣摄

　　核心提示

　　今年5月12日，是汶川地震五周年纪念日，也是第五个全国防灾减灾日。如果从防灾减灾的角度来审视汶川地震五周年，我们会发现，我国突发地质灾害应急管理工作取得了长足进步，无论是政策环境、机构设置，还是技术支撑、专家队伍建设等方面，正逐步完善。但存在的一些问题，仍不容忽视。例如，应急处置能力偏弱，基础地质环境调查程度低等。因此，在未来地质灾害风险进一步加大的背景下，专家认为，下一阶段的应急工作，应由应急处置向预警预防与科学处置相结合的方向转变。

　　5月12日，依照中国的传统习俗，是芦山地震遇难同胞“三七”的日子过两天。短短20多天的时间，很多人还没能从伤痛中走出来，而更多的人却选择坚强。因为这一天，也是汶川地震五周年的纪念日。

　　叠加在一起的伤痛无以复加，却让人更加坚韧，也让这个民族更加坚韧。汶川震区群众如今幸福安宁的生活与芦山地震抗震救灾的震撼画面交织在一起，一样让人感慨万千。

　　汶川和芦山，仿佛坐标上的两个点。在这两个点之间，5年间我们曾经历的灾难是长长的一串名单：重庆武隆特大崩塌、贵州关岭特大滑坡、甘肃舟曲特大山洪泥石流、青海玉树地震、云南盈江地震、四川芦山地震。

　　我们却并不想聚焦伤痛，而是成长。因为5月12日，我们也迎来了第五个全国防灾减灾日。

　　如果从防灾减灾的角度，尤其是突发地质灾害应急管理工作的角度来审视汶川地震五周年，我们也有诸多值得欣慰之处。因为5年的时间虽然不长，人们却在不断到来的突发自然灾害的痛苦和历练中，逐渐学会了如何面对。

　　5月8日，在参加国土资源部门地质灾害应急业务发展规划讨论会会议的间隙，国土资源部地质灾害应急技术指导中心副主任刘传正就此接受了记者的采访。他认为，从汶川地震到现在的5年间，我国处置突发灾害的能力在不断提高，“可以很明显地看出，芦山地震的应急处置较之从前更加科学、有序、高效，这就是很好的证明。”

　　但与此同时，包括刘传正在内的很多专家也保持冷静，他们对防灾减灾工作中存在的问题，诸如法律缺失、体制不顺等忧心忡忡，呼吁尽快加以解决。

　　我国突发地质灾害应急管理工作，仍任重道远。

　　进步

　　初步形成国家与地方有机联系的应急技术支撑体系

　　灾难让人成长，经历了这么多大的自然灾害，我们的应急管理和处置能力在不断提高。

　　刘传正给记者举了芦山地震的例子。“你看，第一步，国家宣布启动一级预案，消防、武警、公安、民政等部门根据自己的职责奔赴前方，互相配合；第二步，把搜救、医疗和交通保障放到第一位，先保群众生命；第三步，进行临时安置、保障生活物资的运送，保群众生活；第四步，进行过渡安置，修建板房，保群众生计；最后，进行灾后重建，对震区重新进行地质环境评估。较之从前，一切都更加科学有序。”

　　短时间内取得这样的进步，得益于我国地质灾害应急管理和技术体系的快速发展，而国家对防灾减灾工作的高度重视，为其提供了良好的政策环境。

　　记者了解到，在防灾减灾方面，国家曾先后出台了两个重要文件：一是2010年出台的《国务院关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》，一是2011年出台的《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》。刘传正认为，这两个文件为我国地质灾害应急处置能力的提高发挥了很大作用。

　　实际上，这项工作可以追溯到更早的时候。2006年1月13日，《国家突发地质灾害应急预案》出台，2006年，国务院应急管理办公室成立，推动了全国应急事业的发展。

　　而2008年的汶川地震，成为一次大考。“我们经受住了历史性的考验，在紧急开展地质灾害隐患应急调查与险情处置的同时，客观上也推动了全国地质灾害应急响应技术体系的迅速发展。”刘传正说。

　　此后，经过2008年9月以来三峡工程175米试验性蓄水发生的数十处地质灾害应急处置、2009年重庆武隆“6·5”特大滑坡地质灾害、2010年贵州关岭“6·28”特大滑坡灾害、甘肃舟曲“8·8”特大山洪泥石流灾害、四川芦山地震的考验，积累了大量经验，引进并创新了地质灾害应急调查评价、监测预警和防治理论及技术方法。

　　应急机构也更加完善。2011年，国土资源部地质灾害应急管理办公室及地质灾害应急技术指导中心成立，大大提高了国家对突发地质灾害的应急管理和技术支撑能力。“这两个机构在芦山地震的灾害应急处置工作中，发挥了至关重要的作用。”

　　技术的支撑也在不断加强。例如，2011年，我国成功发射“资源1号”02C等高分辨率国产卫星，遥感数据有了可靠来源；大、中、小和轻便型4款无人机遥感系统也已研制完成，为灾后高分遥感影像的获取提供了有效手段。

　　在应急专家队伍建设方面，建立起全国地质灾害应急专家库，并且在西北、西南、华南、东南、华北、中部和东北设立了7个片区应急专家队伍，初步形成国家与地方有机联系的应急技术支撑力量。

　　尽管如此，由于我国的地质环境复杂多变、极端天气频繁出现、地震活动进入活跃期，加之人类工程活动更加频繁，地质灾害风险将进一步加大，应急管理和技术支撑工作仍面临巨大挑战。

　　刘传正表示，应急工作总体上仍停留在由“被动处置”向“主动防灾”的过渡阶段，“下一阶段的应急工作，应认真总结以往工作经验，甚至教训，由应急处置向预警预防与科学处置相结合的方向转变。”

　　问题

　　地质灾害风险管理仍处于起步阶段

　　尽管取得的进步可圈可点，但很多专家却更关注存在的问题。

　　“我们在这方面还存在一些问题，诸如基础地质环境调查程度偏低、管理工作机制尚不完善等。”刘传正对记者说，“如今，社会各界对地质灾害防治尤其是抢险救援高度关注，快速、有效地实施应急处置，减少人员伤亡、降低财产损失，成为提升政府形象、构建和谐社会的重要支撑。因此，这些问题亟待解决。”

　　在刘传正看来，我国地质灾害应急技术支撑体系尚不健全，应急处置能力偏弱。

　　他对记者表示，我国地质灾害防治工作起步较晚，应急技术支撑体系建设仅是近年来地质灾害防治形势异常严峻的情况下提出的，应急机构、人员队伍、规章制度、技术标准等，均处于探索完善阶段。同时，地质灾害防治科学技术水平有待提高，科学研究和技术开发能力不足，应急装备及应急避难场所建设、应急救灾物资储备等基础设施建设严重滞后，综合防灾减灾能力不足。

　　多位专家也对记者表示，我国基础地质调查程度低，导致很多地质灾害发生在“意想不到”的地方，加之其“隐蔽性”强，也加大了应急工作的难度。

　　记者了解到，目前，我国地质灾害防治或应急预案主要建立在县（市）地质灾害调查区划以及后期多次排查的成果基础上。这些成果对迅速了解地质灾害发生的概况起到了重要作用，但限于财力、技术力量和时间，已有的地质灾害调查对地质体的成分、结构和环境变化反映不足，致使每年新发生的地质灾害点中，几乎50％都不在普查划定的隐患点内。

　　说起这些，刘传正忧心忡忡，“因为地质环境工作精度要求不足，地质灾害的隐患点仅靠简单的‘排查’很难发现。因此，应加强系统全面的调查，并在此基础上对重点区域进行勘查，降低地质灾害的隐蔽性”。

　　记者拿到的一份资料显示，目前，地质灾害应急处置仍以临灾避险为主，应尽快向主动避让阶段转变。地质灾害防治关口要前移，要加强风险管理，甚至管制。群测群防体系在地质灾害防治中发挥了巨大作用，但在地质灾害严重区，必须更加依靠专业队伍的力量，走群专结合的道路。

　　而要从源头上根治地质灾害，要加大风险管理，这在业内已成为共识。世界上许多国家都已全面推行地质灾害风险管理，但我国仍处于起步阶段，人为不合理的工程活动，也导致不少群死群伤地质灾害事件的发生。

　　“对地质灾害隐患点，不应仅进行调查、躲避、防治，更需要进行综合评估工作，分析论证地质灾害防治工程涉及的风险。例如：技术和财力可接受的水平是多少，地震重现期是多久，大气降水临界值的设计标准是多少，风险区划图中哪些地方禁止建设等。在地质灾害防治体系中，风险评估涉及的这些关键环节的精细研究非常缺乏。”刘传正对记者表示。

　　反思

　　人类应进行自我约束，不能一味地向山要地、进沟发展

　　在肯定进步与寻找问题的同时，刘传正也很注重对我国地质灾害防治工作管理的反思。在他看来，目前在灾害应急管理中的“一案三制”，即应急预案和法制、体制和机制，都有亟待完善之处。

　　“在地质灾害应急管理中，我们首先缺乏法律层面的引导。”刘传正说，“在这方面，我们目前只有一部国务院颁布的《地质灾害防治条例》，而没有一部权威的大法，例如《自然灾害防控法》。所以，我们呼吁尽快制定这方面的法律。”

　　防灾减灾的应急管理工作机制也不健全。例如，地质灾害应急指挥和信息平台尚未建立，部门协调机制还不顺畅，国土资源管理系统有关机构联动机制有待加强，地质灾害应急信息集成、智能化处理及公共服务水平还较低，建立信息畅通、协调有力、联动联防、运转高效的常态化自然灾害应急管理决策和协调机制刻不容缓。

　　在预案方面，尽管国家早已制定了《国家突发地质灾害应急预案》，各部门和各级地方政府也有自己的应急预案，在突发灾害应对中也起到了一定作用，但“预案的规定应该更细致，落实到具体的人和事上，强化可操作性。”刘传正认为。

　　在刘传正看来，这些问题亟待解决，但最关键的，“是人类社会必须加强自我约束”。

　　我国的地质环境非常复杂多变，地质灾害虽然无法完全避免，但还是可认识、可防范、可控制、可减轻的，前提是要充分考虑当地的地质环境状况。例如，城镇建设要尊重自然，至少要避开河流和山洪、泥石流的通道。

　　刘传正给记者打了个比方。“有的人体质弱，爱感冒，天凉就要多穿衣服。同样的道理，如果当地的地质环境脆弱，地形高差大，坡度陡，岩土结构松散，对水的作用敏感，降雨、切坡和填方就很容易引发滑坡，并演化为泥石流，人类工程建设活动开挖动土就不能太随意，要进行科学评价，要充分考虑当地的地质环境特征。”

　　刘传正解释，有些地方在河漫滩上种庄稼是可以的，因为这里只有洪水期的时候才走水。只要避开河漫滩居住，给山洪泥石流让出通道，就没有太大问题，“但有的地方不但把河漫滩占了，甚至连河床都占了，不出事才怪”。

　　由于不规范的建设活动破坏了地质环境，大自然已经给予了人类充分的警告，人类也吃足了苦头。

　　“我们不能‘记吃不记打’，而是要充分考虑城镇建设怎么避开地质灾害隐患，避开山洪泥石流的通道，尊重自然的规律。如果一味地向山要地、进沟发展，还会继续付出更大的代价。”在采访的最后，刘传正的一番话，意味深长。