党的十九大提出的“全面实施绩效管理”，是对政府治理理念和方式的重大改革，为全面贯彻落实改革精神，自然资源部中国地质调查局将以积极适应财政一级预算单位的管理要求，全面推进预算绩效管理，提高财政资源配置效率和使用效益，提升地质调查服务供给质量。

一、实施预算绩效管理是我国财政体制改革的大趋势

预算绩效管理实质是预算管理的深化，它将绩效管理理念嵌入传统的预算管理，以预算支出结果为导向，注重支出的效率和责任，通过实施绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效结果应用等管理活动，提高财政预算支出效率和效益。

（一）市场经济国家实践证明，实施绩效管理是提高财政资金使用效果的有效方式。

如何高效率使用财政资金，不断提高社会公众对财政支出的满意度，是一个世界性的课题。20世纪70年代以后，英国、美国、澳大利亚等国开始实施绩效预算改革。经不断改进和完善，目前世界上有50多个国家建立了绩效预算管理框架，世界银行和亚洲发展银行等国际组织在发展援助领域也已开展绩效评价工作。通过这一途径，在公共资金使用效率和公共服务水平方面取得显著成效，大幅度提高了社会公众对政府的满意度。主要启示如下：（1）实施预算绩效管理是提高财政资金使用效率的有效方式；（2）政府的支持和有效的法律保障，建立有利的制度环境至关重要；（3）预算绩效管理是一个全流程的管理体系，以绩效目标为核心，以过程监管重点，以绩效评价结果的应用为保障，从而保证了管理体系有效运行；（4）绩效评价指标要简单、实用。

（二）绩效管理是我国公共财政改革方向，相关法律规定日趋完善。

财政部分别于2004年、2009年和2011年下发了关于绩效评价的文件，对部门预算和项目预算两个方面的绩效评价工作制定了具体规定，并推行了试点。2014年，全国人大颁布修订后的新《预算法》中明确提出对财政支出实行绩效问责的要求，为我国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的基础。2015年以来财政部围绕“建立预算绩效管理机制”陆续印发文件，财政支出的绩效管理有了制度的硬约束。今年9月印发的《中共中央国务院关于全面实施绩效管理的意见》（以下简称《意见》），要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，绩效管理范围将逐步覆盖到各级预算单位和所有财政资金，绩效评价重点将由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。

经过十多年推行和试点，绩效管理和评价进入政策应用阶段，操作越来越规范，地位越来越重要，取得了阶段性成效：（1）全过程预算绩效管理模式初步建立，中央部门绩效理念逐步增强，使绩效评价工作得以快速推进；（2）中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，为全面实施预算绩效管理奠定了良好基础；（3）绩效评价范围明显扩大，中央财政推动重点评价和全面自评“点面”结合，绩效评价资金规模超过1万亿元；（4）预算透明度明显增强，绩效目标、绩效自评和重点绩效评价结果的公开得到全国人大、审计部门高度认可，社会公众反响较好，政府公信力得到较大提升。

（三）地质调查绩效管理工作取得积极进展。

1.地质调查管理中以绩效管理为核心的理念已初步形成。经过多年的绩效管理改革试点，财政部力推绩效评价，使地质调查产品作为财政支出的公共产品，需要强调产品的绩效，这一认识逐步形成。2014年以来，中国地质调查局推出地质调查项目管理新理念和新标准，树立重实效的成果评价新理念，改变过去单纯或主要以发表SCI论文等评价成果的观念，发挥成果评价“牛鼻子”的作用，引导地质调查为经济社会发展做出更大贡献。建立了以“五问”为核心的成果评价新标准，使地质调查项目要突出“绩效”的理念进一步强化。

2.实行目标责任制，与预算绩效管理的要求一致。中国地质调查局坚持“五问”成果新标准，开展了地质调查改革的整体设计。项目管理和单位管理中实行目标责任制，建立激励约束机制。这些举措，与绩效管理的目的是一致的，为全面实施预算绩效管理奠定了坚实的基础。

3.开展绩效管理试点，项目绩效管理体系框架基本形成。中国地质调查局作为绩效管理的试点单位，按照财政部有关文件要求在绩效管理方面进行了积极探索，取得积极进展。一是初步研究提出了地质调查项目绩效目标指标框架，结合地质调查工作特点，把“五问”具体化为可操作的效益指标，形成《地质调查项目绩效指标体系》和《地质调查项目绩效评价指南》，为地质调查项目绩效管理提供了评价方法、指标和标准。二是在项目管理制度中对绩效评价做了要求，并开展了绩效目标申报和绩效评价培训，使绩效管理进入了实际操作。三是开展了项目绩效评价试点，发现了绩效评价的薄弱环节与存在问题，为进一步完善绩效管理奠定了基础。

二、全面实施地质调查预算绩效管理面临新机遇

（一）国家高度重视预算绩效管理。

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。作为我国未来改革和发展的纲领性文件，标志着“全面实施绩效管理”已经上升为新时代中国特色社会主义思想、新方略、新举措，为财政管理改革和创新也指明了方向。

2018年9月25日正式公布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，这一顶层设计围绕“全面”和“绩效”两个关键点，旨在破解当前预算绩效管理存在的突出问题，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。

（二）中国地质调查局升级为中央一级预算单位为全面开展绩效管理提供了契机。

根据《财政部关于明确中国地质调查局等单位为一级预算单位的通知》，中国地质调查局升级为中央一级预算单位。一级预算单位是预算管理的独立单元，在财政部有独立的账户，能够相对独立地提供产品和服务，因此也是财政支出绩效考核的独立单元。一级预算单位在预算资金安排上有更大的空间，这为地质事业改革发展和中国地质调查局建设创造了新的机遇和保障。同时，中国地质调查局对地质调查预算绩效负有更大责任。

中国地质调查局升级为一级预算单位，机遇挑战并存。不仅是预算级次和财务管理权责的变化，而且还涉及体制机制、业务管理、队伍发展等很多方面，是一次重大改革。要开展顶层设计，统筹考虑业务与预算一体化管理等问题，开展全面绩效管理正是解决这些问题的有效途径。因此，升级为中央一级预算单位为全面开展绩效管理提供了契机。

（三）实施地质调查预算绩效管理有良好基础。

理念基础。经过多年的绩效管理改革试点，地质调查项目管理中以绩效管理为核心的理念已初步形成。“五问”标准的提出，使地质调查项目要突出“绩效”的理念进一步强化。

制度和技术基础。在目标责任制和地质调查绩效目标申报和绩效考核方面，出台了系列办法和文件，形成地质调查项目绩效评价指标体系和地质调查项目绩效评价指南等，为全面实施地质调查绩效管理提供了制度基础和评价方法、指标和标准等技术基础。

管理实践（试点）基础。绩效管理相关制度已进入实际操作。在项目立项、项目年度考核与结题评审验收中，都有绩效目标和绩效指标的考核。绩效目标指标体系，绩效评价指标体系都投入应用。《地质调查项目绩效评价指标体系框架》和《地质调查项目绩效评价指南》为开展项目绩效目标申报和项目绩效评价抽查提供给了规范和技术支持，这些活动，对全面实施绩效管理提供了实践基础。

综上所述，推行地质调查全面绩效管理是对国家政策和中央一级预算单位要求的回应，最终目的是促进地质调查工作的高质量发展，更好地服务于经济社会发展和自然资源管理工作。因此，中国地质调查局需要顺势而为，以适应一级预算单位管理要求为契机，全面实施绩效管理。

三、难点和问题分析

（一）难点

（1）地质调查工作的产出难表达。主要原因有二：一是由于地质调查工作是获取地质信息，其产品具有信息产品的特点。信息产品一般由信息的形式（载体）和信息反映的内容（实质）两部分构成，形式（载体）包括成果报告、地质图件、专著或文章等；内容（实质）包括能源资源靶区、数据及其反映的现象和规律、理论和技术方法、标准和决策建议等，真正有价值的是信息的内容。在产出表达中，形式和内容不加区分地混用，导致地质调查的产出表达混乱。二是实物工作量具有投入和产品双重性。一方面，提交用户使用的不是实物工作量，因此不能算作产品；另一方面，实物工作量需要按照规范要求完成，它上面包含了很多重要的信息，它的数量和质量必须符合规范要求，对地质调查产品形成起重要作用，因此在绩效考核中，把他作为产出指标进行考核是非常必要的。

（2）地质调查效益难表达、难量化。也就是在一个工作周期结束后，很难确定地质调查工作取得的直接效益，尤其无法定量测算。地质调查具有基础性、公益性和效益后续性特点。它是通过地质填图、地质科研等手段获取地球地质信息，认识和掌握地质规律，为矿产勘查、工程建设和保护人居环境提供支撑服务的基础性、公益性工作。它的产品是在后续产业发挥作用，因此，它的效益（经济效益、社会效益等）也是在后续产业中得到体现，本身的效益难直接评价。

（二）存在的问题

（1）预算绩效管理的理念滞后。目前，还存在有“重分配轻管理、重支出轻绩效”的错误意识，未牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效意识，认为预算绩效管理可有可无，存在应付心理。

（2）项目的绩效目标和指标填写不规范。由于前述两个难点，导致项目负责人在填报绩效目标申报表时，经常存在三个方面的主要问题：一是项目的绩效目标没有很好地分解到绩效指标。绩效目标泛泛，难落实到具体指标；二是产出指标填写混乱，既有形式（载体），也有内容；三是效益指标往往根据自己的理解填报，五花八门，难量化，难考核。

（3）运行机制欠缺。《意见》要求要建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。这个体系是由制度体系、组织体系和评价方法技术体系构成的以实现预算绩效目标为核心的有机运行机制。目前，地质调查管理存在的主要问题是预算、业务管理等没有形成以绩效目标为核心的一体化有机运行机制。

四、对策建议

（一）开展顶层设计，建立地质调查预算绩效管理体系。

开展顶层设计，以绩效管理为核心，建立“全方位、全过程、全覆盖”的地质调查预算绩效管理体系。一是深化改革组织机构，必须有局领导牵头，相关部室参加。建议纳入“关于落实一级预算单位管理要求优化提升地质调查管理能力工作方案”一并推进。二是推动全面实施预算绩效管理格局、管理链条和管理体系三个维度工作：构建地质调查“项目-部门和单位-政策”全方位预算绩效管理格局；建立“绩效目标、绩效运行、绩效评价、结果应用”等全过程绩效管理链条，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统；完善“所有财政资金”全覆盖预算绩效管理体系。三是健全完善制度体系，包括项目、单位和政策绩效管理办法等。

（二）健全完善全面预算绩效管理机制。

健全完善系统化、标准化、模块化的地质调查项目绩效评价指标体系（见下表），把预算管理、业务管理、目标责任制等过程管理和结果管理纳入到指标体系中，建立起以绩效目标为核心的绩效管理新机制。

绩效评价是绩效管理的关键环节。（下表）是根据财政部文件中提供的项目绩效评价指标体系的框架的简化形式，其中一、二、三级指标是规定好的，四级指标可根据不同部门特点具体建立。通过这个指标体系，既可利用各管理环节的成果，又可使各环节的管理统一到绩效管理中，从而建立起以绩效目标为核心的绩效管理新机制。其实质是以绩效目标为核心，将预算管理、技术管理等紧密结合，形成一个有机的绩效管理体系。既可提高管理效率，又可提升管理效果。

（三）深化研究，修订完善绩效评价方法和标准体系。

目前，中国地质调查局初步形成了地质调查绩效指标框架和评价指南，但与新形势和新要求还存在很大差距，需要结合新形势和新要求深化研究项目绩效评价方法、指标和标准体系，构建单位预算绩效评价方法、指标和标准体系，并结合实际应用，不断更新完善。

鉴于目前项目负责人还存在不熟悉项目绩效目标申报指标体系和绩效评价指标体系，填报不规范等问题，要加大培训宣传力度，尽快推广绩效目标申报和评价技术。

（作者单位：自然资源部中国地质调查局发展研究中心）

2017中国国际矿业大会的主题是“弘扬丝路精神、共促矿业繁荣”，大会主旋律是科技创新与合作发展。有关“地质分析测试”议题第一次进入了中国国际矿业大会交流舞台。9月23日下午，由国土资源部科技与国际合作司和中国地质调查局主办，国家地质实验测试中心协办的“分析测试助力科技创新”分论坛成功举办，地调局实验测试中心主任齐亚彬作为大会主席主持了论坛交流。

本论坛重点研讨了深地、深海、深空探测、非常规能源勘查等领域的分析测试科技创新，郭冬发、熊采华、屈文俊、杜谷、饶竹等5位专家作专题报告，分别从地质、岩石矿物、天然气水合物岩心气体方面介绍分析测试和质量保证新进展、新成果以及未来发展趋势。百名国内外相关专家、学者及从业人员出席了论坛。

 郭冬发研究员作“铀矿地质及其他伴生放射性矿样品中铀钍镭分析方法新进展”的报告

【郭冬发 研究员，博士生导师，现任核工业北京地质研究院副总工程师、分析测试研究所所长，兼任中国物理学会质谱分会（中国质谱学会）副理事长、中国地质学会岩矿测试技术专业委员会副主任和中国计量测试学会地矿分会副主任等职。曾任国际原子能机构核查专员。长期从事核地质分析技术特别是无机与同位素质谱分析技术的研究与应用】

 熊采华教授级高级工程师作“地质样品分析测试质量控制”的报告

【熊采华 教授级高级工程师，现任湖北省地质实验测试中心主任，长期从事地质实验测试分析方法研究和地质样品分析测试质量管理工作，主持和参与多项国土资源部行业科研专项和中国地质调查局科研项目的研究工作，曾主持行业标准DZ/T 0279-2016《区域地球化学样品分析方法》的修制订工作，目前正主持修订行业标准《生态地球化学评价样品分析技术要求》（DD2005-03）工作。】

屈文俊研究员作“复杂基体地质样品稀有稀散稀土元素现代仪器测试方案”的报告

【屈文俊 研究员，现任国家地质实验测试中心科技处长。从事岩石矿物测试方法及同位素地球化学分析研究及科技管理工作，擅长岩石矿物测试方法及同位素地球化学分析工作。承担科技部基础性工作专项、自然基金项目、地质调查计划项目等多个项目；获中国地质科学院十大科技进展、国土资源部科技成果奖二等奖、地质矿产部科技成果奖二等奖等；发表论文专著30余篇、部。】

 杜谷教授级高级工程师作“岩石矿物鉴定现代检测技术方法研究进展”的报告

【杜谷 教授级高级工程师，现任中国地质调查局成都地质调查中心实验与分析测试室主任，国土资源部西南矿产资源监督检测中心主任。中国地质学会第七届岩矿测试技术专业委员会副主任委员，全国国土资源标准化技术委员会地质矿产实验测试分技术委员会委员，《岩矿测试》第七届编委会委员。从事岩石矿物实验测试技术研究工作。】

 饶竹研究员作“永久冻土带天然气水合物钻探现场岩心气体快速综合检测技术的建立”的报告

【饶竹 研究员，现任国家地质实验测试中心有机分析研究室主任，国土资源部生态地球化学重点实验室主任，中国地质大学（武汉）客座教授。首次在地质系统建立了地下水中有机污染物分析技术和我国陆域天然气水合物钻探现场岩心气体快速综合检测技术，是地质行业环境有机分析技术的主要创始人之一。获2017年国际艾尼奖提名、中国地质调查“优秀地质人才”等称号。】

论坛现场

为筹备好这次分论坛，国家地质实验测试中心精心组织、提早谋划，对25家地质实验室主动提交的成果材料进行了科学编辑，整装汇编成了面向国际同行界的《地质实验测试新技术新方法新成果》（中英文）。同时组织制作了宣传推介我国地质实验室风采与特色展板，不仅吸引了大家的眼球，而且形成了靓丽的风景线。

论坛发放材料

行业实验室展板

这次分论坛是一次创新性尝试，不仅为地质实验测试行业搭建了一个交流互鉴的高端平台，更重要的是让地质实验测试领域的创新性成果得以世界范围的推介与展示，让业内专家学者登上国际交流舞台，让世界同行分享创新成果！

通过这次活动深深感受到，地质分析测试是名副其实的高科技与创新领域，行业内人才济济而负有责任意识和进取精神，可以说，这次活动大大激发出了全行业久违的自豪感与神圣的使命感！大家纷纷建议，今后要加强行业统筹组织，多开展形式多样合作与交流活动。大家也纷纷表示，以此为契机，加大科技创新力度，用实际行动为行业繁荣发展再立新功、再做贡献！

地调局实验测试中心将以推动行业发展为目标、以做好行业服务为己任，按照国土资源部和中国地质调查局的统一部署，瞄准世界前沿，加快科技创新，以强有力的姿态扛起地质实验测试行业共同进步的大旗，与全国的行业地质实验室携手共进，为国家经济社会发展和测试行业的改革创新共同努力！

为加强和改进党建工作，推进全面从严治党，10月11日，地调局地学文献中心召开党委中心组理论学习扩大会，围绕全面从严治党“两个责任”目标责任制及加强和改进事业单位党建工作开展交流研讨。

会议围绕深刻认识两个责任的重要性与紧迫性、如何落实两个责任、目前存在的突出问题及我们应该如何贯彻落实等方面与参会人员充分交流、研讨。当前要明确两个责任，落实两个责任，坚决担负起全面从严治党的政治责任；党委与纪委要形成合力，把握好主抓与协抓的关系；结合地学文献中心工作，将《中共中国地质调查局党组关于实行全面从严治党主体责任和监督责任目标责任制的实施意见（试行）》落到实处。支部书记相继做交流发言，发言重点围绕《关于加强和改进中央国家机关部门直属事业单位党建工作的意见（试行）》及《中共中国地质调查局党组关于实行全面从严治党主体责任和监督责任目标责任制的实施意见（试行）》文件精神谈认识和体会。交流讨论中，大家一致认为：学习贯彻好“两个意见”，推动全面从严治党要求落地生根，为基层单位提供了很好地遵循，在抓党建工作和支部工作中，要切实贯彻落实党中央决策部署和部局党组的相关要求，推动全面从严治党向纵深发展，向基层延伸，树立党的一切工作到支部的鲜明导向，将局党组提出的“八问”责任传导机制和“六个强力推进”落到实处。

会议指出，在今后工作中贯彻全面从严治党主体责任和监督责任，地学文献中心党委、纪委要带头担当，各支部要对照意见深刻领会、层层传导责任，发挥好战斗堡垒作用，切实将“两个责任”落实在最基层。一是要针对基层党建工作薄弱环节，各党支部建设要加强，支部书记、纪检委员同样负有主体责任和监督责任，要勇于主动作为，将从严治党做到横向全覆盖，纵向全贯通；二是要把支部工作与业务工作同研究、同布置、同检查、同考核；三是要抓好“三会一课”制度的落实，加强党员教育引导，培养党员党性意识；四是要做好迎接宣传学习十九大的工作，强化“四个意识”；五是要做好十九大期间的维稳及安全保密工作，加强网站监管，确保信息安全，不信谣、不传谣，不随便公开发表言论。

地学文献中心党委委员、支部书记及支委参加会议。

9月5日-11日，中国地质调查局成都地质调查中心组织开展了水文地质环境地质地调项目野外质量、安全、保密联合检查，分别对四川西昌等城镇和金沙江下游水电开发区工程地质调查、乌蒙山连片贫困缺水区1：5万水文地质调查、成渝地区1：25万土地质量地球化学调查等项目实施了野外检查。

水工环项目涉及灾害调查、打井找水、土壤调查、地方脱贫等工作，与人民群众福祉联系密切，是成都地调中心极为重视的地质工作领域。此次检查由科技处主任工程师郑万模带队，水文地质环境地质研究室负责人及二级项目负责人参加，并特邀西南项目办资深专家参与，严格贯彻落实成都地调中心科技处-业务室-项目三级质量管理制度，对项目进度及工作量完成情况、工作质量、质量体系运行情况、科技创新目标实现情况、安全责任制落实情况及安全生产、保密工作情况、阶段性成果等进行了全方位检查，检查成效大于预期。

质量是地调项目的第一生命线

成都地调中心一直视项目质量为第一生命线，实行科技处-研究室-项目三级质量管理体系。科技处代行法人代表和工程首席职责，与二级项目签订责任书，做好二级项目质量管理和目标考核，抓实项目重点环节的技术监督和指导；业务室承担起学科发展责任，做实二级项目；二级项目负责人对项目质量、成果目标、经费管理和科技创新、廉政防控、安全保密负有主体责任。

此次水工环野外检查正是按照三级质量管理体系的思路来推进，对三个二级项目以及相关的4个委托业务和两个联合组队业务进行了重点检查。检查范围涉及项目技术思路、野外卡片填制、野外草图编绘、钻孔布设等，并和项目组进行了深入有效的沟通，对项目组实施过程中遇到的具体技术问题，提出了有效指导。同时，检查组还就检查结果逐条登记、打分，指导项目现场整改，确保项目质量不出问题。检查组一行还对项目科技创新目标的实现情况进行了专门检查和特别指导。

安全和保密是项目的两条高压线

“安全生产、保密工作不仅是地调项目的生命线，也是高压线，一旦不慎触碰，项目质量成果便不得保证。安全保密这两根弦要时刻绷紧。”检查组刚落脚就对项目组人员郑重要求。

检查中，检查组对安全生产责任制落实情况、野外工作车辆和驾驶员的安全管理情况、野外作业现场生产安全情况、安全生产管理平台运行使用情况、涉密测绘成果管理和使用情况、存储处理涉密测绘成果设备使用情况、对外协项目保密安全工作监管情况等多个方面工作进行了详细检查，并对照中心制定的检查项目表，逐条登记。检查组针对发现的保密、安全隐患点，与项目负责人进行了细致交流，并要求现场整改。

此次检查在短短6天的行程里，检查组从攀西地区到武陵山地区行进2000多公里，冒雨赶赴工作现场，上矿井、下稻田、攀山爬坡，尽可能将工作做细做实，取得了良好检查成效。