近日，自然资源部中国地质调查局召开2025年汛期地质灾害防御包片蹲点驻守工作视频会议，全面部署局年度汛期地质灾害防御支撑工作。在自然资源部的统一领导下，2025年度汛期地质灾害防治支撑工作也于本周正式启动。

中国地质调查局各有关单位派出专家团队分赴各省，全力以赴做好地质灾害防御包片蹲点驻守技术支撑，并协同各省自然资源主管部门，进一步加强央地协同防灾，指导开展地质灾害风险研判、监测预警和避险防控，保障人民群众生命财产安全。

以北京市为例，4月16日，由中国地质环境监测院、北京市地质灾害防治研究所等单位组成的专家队伍，前往房山区金鸡台村进行了汛期前的地质灾害勘查。中国地质环境监测院正高级工程师陈红旗告诉记者，常见的地质灾害主要包括崩塌、滑坡和泥石流。崩塌是指陡坡上的岩石或土体在重力作用下突然从高处快速崩落，滚动或者翻滚下来，并堆积在坡脚或沟谷中的现象。滑坡是由于暴雨、地震等自然因素或者开挖山坡坡脚等人为活动影响，山坡上的土体或岩体沿着一定的柔软面或柔软带，整体顺坡而下滑动的现象。泥石流则是由于暴雨、冰雪融水或水塘溃决等丰富水量快速下泻，沿途带走山坡上或沟谷中的松散土石，并向下游快速流动，出沟口后因为地形开阔，动力减弱，泥石便堆积下来，这一流动过程中可携带巨大石块，冲撞力非常大，常常给人类生命财产造成很大危害。

此次专家勘查的金鸡台村正是一个地质灾害隐患较为发育的地区，区内山体呈北东—南西走向，属燕山区褶皱带，构造断裂发育。北京市地质矿产勘查院地灾防治部主任南赟介绍，金鸡台村全村共有威胁居民点的地质灾害隐患点8处，滑坡、崩塌、地面塌陷和泥石流的情况都有，在汛期极有可能在暴雨的作用下对村民产生威胁。因此，有关部门对这里开展了地灾治理，新建了拦渣坝、挡土墙、排水渠等。

记者看到，除了上述治理工程，地灾监测部门还在区内布设了雨量计、含水率仪、次声仪、泥水位计和雷视一体泥石流监测仪等设备。这些监测设备的数据可以实时在线传送到监测部门的地质灾害智能监测预警系统，专业技术人员可以第一时间做出研判，通过对致灾体变形动态的监测，可以及时分析其稳定性，研判后立即预警。此外，金鸡台村设有群测群防员，在汛期每天都要对易发生地质灾害的重点位置，如山坡、道路两侧等至少巡查一次。一旦发现危险情况，群测群防员就要迅速上报，政府相关人员根据灾情险情及时启动应急预案，做好险村险户的避险转移，避免或减轻灾害造成的人员和财产损失。

“北京市地质灾害防治研究所近年来，完成了全市地质灾害隐患点的精细调查，通过汛期三查动态掌握隐患点风险底数，自2013年起通过两期工程建设对重要地质灾害隐患开展专业监测，正在开展监测系统提升工程，提升监测网覆盖范围和系统决策指挥功能，初步建成‘点线面、长短临’的预警模式，并成功应对‘23·7’和2024年多场强降雨过程，围绕突发地质灾害开展了大量的科学研究和科学普及工作，有力支撑了地方地质灾害防范工作。” 南赟介绍。

对于地灾现场勘查，陈红旗告诉记者：“我们通过对地质现场的实地勘测，对这些地貌、岩性和构造的各种情况进行分析，同时也要结合这里降雨、地表水等自然诱发因素和开挖坡脚等人为诱发因素，以及村民居住情况来进行综合研判，由此，才可以做好对这一地区的地灾隐患的勘查。”

以上只是各省市积极开展地质灾害防治支撑工作的一个缩影。据了解，2024年，中国地质调查局高效运行汛期常态驻守与机动防御工作机制，统筹协调24家局属单位派出专家，圆满完成春节雨雪冰冻天气、“五一”强降雨等47次敏感时段高风险地区部级地质灾害防御响应行动，有力支撑了云南镇雄“1.22”山体滑坡、广东梅大高速“5.1”塌方等15次重特大灾害事件应急救援任务，地质灾害防御支撑工作取得显著成效。

中国地质调查局有关负责人表示，将坚持人民至上、生命至上，以科技创新为引领，发挥国家队优势，切实做好地质灾害监测预警网建设与运维，加快研发智能监测预警设备，提升隐患识别、风险评估与监测预警精准度，加强地质灾害成灾规律机理研究，提出防治对策建议，筑牢人民生命财产安全防线。

自然资源部的组建主要是为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。这里的“统一”、“整体”、“系统”、“综合”都源于自然资源的综合观，与此相关的另一个重要视角是动态观。因此，自然资源统一管理需要对自然资源的综合观和动态观有一个全面的认识。

自然资源的内涵与分类

1. 概念及其含义

自然资源包括地球表面积（空间）、土壤肥力、地壳矿藏、水、野生动植物等。

自然资源的范畴随着人类社会和科学技术的发展而不断变化。人类对自然资源的认识，以及自然资源开发利用的范围、规模、种类、数量和深度，都在不断发展，现在把环境质量和生态服务也视为自然资源，而且人们对自然资源已不再是一味开发利用，而是发展出保护、治理、抚育、更新等观念。

自然资源与生态环境是两个不尽相同的概念，但具体对象和范围又是同一客体。因此有人把自然资源和生态环境比喻为一个硬币的两面，自然资源是人类社会从生态环境中获取的初始投入。同时，自然资源不仅是一个自然科学概念，也是一个人文社会科学概念。

2. 自然资源的分类

自然资源可划分为“可更新”与“不可更新”两大类。可更新资源是在人类时间尺度上可天然再生的有用物品。“可更新”是一个相对而不是绝对的概念，取决于人类认识和利用，某些“可更新”资源在一定时间周期和空间单元上可能被看作“不可更新”资源。可更新资源可分为两个亚类：一类为恒定性，太阳能、风能、光能、大气等，这些资源基本上是恒定的，不受人类利用的影响；一类为是临界性，如土地、森林、动物、水质等资源。临界性资源，若其利用强度不超过可更新能力，能保持自然再生；如果加以管理以人为地增加流量，还能维持较高的利用水平。不可更新资源，又称储存性资源，储存在地壳当中而且不可再生。这两类资源的划分相对的。

自然资源的综合观

1. 生态系统的整体性

生态系统是由各种生态因子组成的一个整体，包括生物因子和非生物因子两大类。前者包括植物、动物、微生物，尤其是人类活动（狩猎、放牧、垦殖、灌溉、采伐、采矿、建设、污染等）。后者包括诸如气候（日照、温度、湿度、降水、风等），地质（地质构造、岩石、矿物），地形（地貌形态、高度、坡度、坡向），土壤（基质、质地、养分、水分、团粒结构、肥力）、水（水量、水质）等因子。

生态系统内各生态因子之间相互影响，相互作用，相互依存，相互制约，其中一种因子的改变必然会引起其他一系列因子的改变。这种关系不仅存在于各非生物因子之间和各生物因子之间，也存在于生物因子与非生物因子之间。不仅环境作用于生物和人类，生物和人类也反过来影响环境。

2. 生态系统服务与人类福祉的关联性

生态系统服务是生态系统在自然资源生态过程中形成和维持的、人类生存和发展必不可少的环境条件与效用，是人类直接或间接从生态系统中获得的所有效益。生态系统给人类提供各种服务，包括供给服务、调节服务、文化服务以及支持服务。

3. 自然资源利用的综合性

各种自然资源的利用相互联系、相互制约，构成一个整体系统。例如，开发利用土地资源离不开利用水资源，开采和冶炼金属矿需要配合利用能源。更重要的是，开发利用一种自然资源会造成一系列生态环境影响。即使是不可更新资源，其存在也总是和周围的条件有关；特别是当它作为一种资源为人类所利用时，必然会影响周围的环境。如开采矿石使土地废弃，排出废物和消耗能源也不可避免地给环境带来影响。

此外，各地区之间的自然资源利用也相互影响。

由此可见，自然资源的整体性主要是通过人与资源系统的相互关联表现出来的。人类通过一定的经济技术措施开发利用自然资源，在这一过程中又影响生态环境，人与自然资源之间构成相互关联的一个大系统。

 

 

图1 经济增长主导因素在不同经济社会发展阶段的演变

4. 自然资源管理的统一性

自然资源的综合性和整体性决定了自然资源管理必须是统一的。将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合起来，将土地、矿产、湖泊、河流、湿地、森林、草原、海洋统统划到自然资源部之下进行综合管理。

自然资源的动态观

1. 自然资源的动态属性

资源概念、资源利用的广度和深度都在历史进程中不断演变。一般说系统的结构越复杂，其对外界的干扰也具有较大的抵抗能力，而组成和结构比较简单的生态系统，对外界环境变化的抵抗能力则比较差。

在“人类-资源生态系统”中，人类已成为十分活跃、十分重要的动因，系统的变动性更加明显。正的方面如资源的改良增值，人与资源关系的良性循环；负的方面如资源退化耗竭。人类应当努力了解各种资源生态系统的变动性和抵抗外界干扰的能力，预测人类-资源生态系统的变化，使之向有利于人类的方向发展。

2. 资源价值随人类需要和能力的发展而变化

自然资源本质上是自然环境和人类社会相互作用的一种价值判断与评价，是以人类利用为标准的。人类的能力和需要创造了资源的价值。虽然地球的总自然秉赋本质上是固定的，但资源却是动态的，没有已知的或固定的极限。迄今的资源利用史就是不断发现的历史，对基本自然资源的定义在不断拓展。

历史上的技术革新，从原先无价值或未利用的自然物质中突然创造出各种资源。自然界中生态环境质量资源的价值虽然不直接伴随技术和经济条件而变化，但响应于人类价值、需求和生活方式的变化，而不断产生新的意义。随着人们越来越相对富足，他们才有能力将注意力转向非物质的生态环境价值。

3. 主导自然资源的演进

人类社会发展过程中，人口不断增多，生活水平不断提高，对自然资源的需求不断增加。同时，随着人类认识能力尤其是科学技术不断进步，自然资源的概念不断演进，对自然资源的开发利用，在种类、数量、规模、范围上都不断扩展。

主导自然资源随社会发展不断演变。20世纪50年代以前，石油都采自陆地；现在人类已在海洋开采石油。其他资源的开采范围也在向海洋扩展，未来的人类很可能会到月球、火星上去开采资源。“洪水猛兽”曾被看作灾难，但当人类有能力驾驭它们以后，也可以变为资源。

工业化以来，人类社会的资源结构、经济活动及其对生态环境的影响在不断发生变化。前工业化时期，主要开发利用普遍存在的天然资源（可称第一资源）。而附加了人类投入的自然资源（可称第二资源）如矿产品、农副产品等，在进入工业化初期时开始显现其重要性，在工业化中期更占主导。工业化后期，包括第一资源和第二资源在内的物质性资源地位逐渐下降，而智力、生态环境等非物质性资源地位逐渐上升，乃至占据主导地位。

4. 资源承载能力的动态性

承载能力最初是指一定范围内的生境（或土地）可持续供养的最大种群（或人口）数量。“可持续”意味着资源利用应限制在一定水平上，从而不使环境发生显著变化，而使资源生产力得以长期维持。

资源承载能力受投入水平、技术进步等因素的影响，是动态变化的。生态系统处于不断的演替过程中，这种演替受多种生态因子影响。按其作用可归为两类因子：利导因子和限制因子。整个系统就是在这种组合“S”型的交替增长中不断阶梯式地演进和发展，不断打破旧的平衡，出现新的平衡。

5. 自然资源在社会经济发展中作用的变化

人类社会的发展先后经历了狩猎-采集文明时代、农业文明时代、工业文明时代，社会的经济总量在不断增长。进入工业文明时代以后，人类社会生产力水平大幅提高，人类利用资源、改造自然的能力大大增强。在工业文明初期，资本以其稀缺的特性和在经济发展中可以带来规模效益而成为该时期的主导发展要素。在工业文明中期，技术的优势逐渐显现出来，技术成为该时期主导发展要素。到了工业文明后期，随着计算机等各种通信设备的不断完善，信息逐渐在经济发展中上升为主导发展要素。由于工业文明时期人类社会的发展观基本上偏重于经济增长，导致人与自然矛盾日渐突出。人们在经济增长的同时，注意到与资源、环境和谐的必要性，人类社会的发展将不可避免地进人一个新的文明时代，即生态文明时代。以资源、环境相和谐为主要特征的“生态化”将在未来的经济发展中居于主导发展要素的地位(如图1)。

这一演替规律表明，劳动、自然资源、资本、技术、信息以及未来的生态化先后成为人类社会经济发展的主导发展要素，在人类社会的经济增长中发挥重要作用。虽然主导发展要素不断更迭，但是这并不意味着先前的主导发展要素不再发挥作用；只是先前的主导发展要素不再居于主导地位，但依然起到重要作用，且其形式也随着经济的发展不断适应变化。对于一个当前处于工业化初期的区域来说，其经济的跨越式发展必须同时兼顾劳动力、资本、技术、信息、生态等多个主导要素的更替。

回顾各生产要素在不同经济社会发展阶段中重要性的演变过程，可以看到，自然资源是经济社会发展的必要条件，但不是充分条件。在自然资源与经济社会的相互关系中，自然资源毕竟处于被动地位。自然资源只能提供人类活动的条件和可能性，只有依靠人类的努力，才能把这种条件和可能性变为现实。资源优势转化为经济优势的根本动力在人、规划管理和体制等经济社会条件。为什么在相似的自然环境下会出现生产力水平悬殊的情况？为什么自然资源和自然条件较差的一些国家和地区也能率先进入发达社会？这不是自然资源禀赋的差异所能够解释的。

自然条件和自然资源的影响是不断变化的，而且变化是有规律的。制约这一变化的主导因素是生产力水平。生产力的发展水平左右着人与自然间的相互关系。生产力水平越低，人们对自然的依赖性越大。生产力水平越高，人们对自然的依赖性越小，人们利用自然的程度就越高。生产力水平提高的结果，并不是人们可以离开自然，而是更深入地利用自然。从这个意义上说，生产力水平提高以后，人与自然的关系更加密切了。

总之，自然资源对一个国家经济发展和社会繁荣的重要意义自不待言，但在发展阶段不同的国家或地区，自然资源所起的作用却不尽相同。随着发展阶段的提升，自然资源的作用会逐渐减弱，而资本和人力资源的作用会越来越显著。

（作者单位:蔡运龙：北京大学；王尧：自然资源部中国地质调查局发展研究中心。本文获授权发布）

一、背景

(一)国际发展动向

基于20世纪科学技术的迅猛发展，人类活动已经扩展到世界各个角落，实现全球合作、促进全球发展逐步成为各国的共识。全球范围内的发展中国家和发达国家在享受全球发展带来巨大收益的同时，也付出了资源、环境以及社会方面的高昂代价。人类生产活动不仅在全球范围内破坏着自身赖以生存的生态环境，同时由于过度开发，人类赖以发展的自然资源也正以惊人的速度减少。联合国给出的《千年生态系统评估》(2005年)报告指出：“由于人类活动的干预，2/3支持地球生命系统运转的自然资源已被严重破坏，几近耗光。人类赖以生存的生态系统有60%处于不断退化状态，支持能力正在减弱。未来50年内，这种退化也许还将继续。”随后，世界自然基金会(WWF)的《地球生命力报告(2008年)》针对人类对自然资源需求的生态足迹，指出“人类对自然资源的需求超出了地球承载力的近1/3。美国和中国的国家生态足迹最大，各消耗约21%的全球生物承载力。美国人均生态足迹量9.4全球公顷，可覆盖4.5个地球；中国人均生态足迹量2.1全球公顷，覆盖1个地球。”而据《中国生态足迹报告(2008)》，2003年中国人均生态足迹量1.6全球公顷，低于2.2全球公顷的全球平均生态足迹。有关度量指标除生态足迹(人类需求)、生命地球指数(自然状况)外，还有碳足迹、水足迹。一些发达国家已形成“经济(Economy)-能源(Energy)-环境(Environment)”协调发展的“3E”模式，而2009年的达沃斯论坛传出了“水资源破产”的预警。

（二）我国中长期经济、社会发展的趋势预测

在发展的大潮席卷全球的同时，我国经济社会发展遭遇了前所未有的契机与巨大的挑战。1970年以来，世界人口增长近60%，耕地、草地面积相对稳定，基于灌溉、化肥的农业增产，与人口增长相对平衡。与此同时，中国耕地数量历经20世纪80年代缓慢减少和1999~2003年迅速减少两个阶段后，进入基本受控状态。据相关数据统计，21世纪上半叶世界人口将增长70%，而人均耕地、草地面积将会减少；日益增长的人口与持续减少的耕地、草地之间的矛盾依靠先进的农业科学技术可得到缓解，人地关系预计不会到达崩溃的程度。虽然中国对改善目前形势、确保更好的发展有充分的信心，但形势依然严峻。世界银行公布的一份《解决中国的水稀缺》(2009年)的报告中列举中国“每年有约250亿立方米的水因受污染而不能使用，有240亿立方米的地下水被超采，水危机导致的经济损失占GDP的2.3%，不容忽视”(我国水利部公布的地下水超采数据为120亿立方米/年)，由此可见我国保证资源可持续利用的任重道远。

（三）国家当前和近期需要

国家发改委2008年做出的关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》实施中期情况的报告中，提出“十一五”后两年难以有效解决的全局性、战略性重大问题：①能源资源利用问题。②生态环境保护问题。③空间开发结构优化问题。④粮食安全保障问题。⑤城镇化健康发展问题。⑥人力资源开发问题等。并要求及早谋划好与之相关的“十二五”时期发展战略。这6个问题同时也是6个前瞻性研究题目，而前5项均与国土资源和国土空间的调控有关。

从长远看，国土资源和空间战略目标将以可持续性、生态化、低碳化、信息化、全球化为依归。

（四）经济与矿产资源全球化、区域化

随着世界经济或结束剧烈震荡进入缓慢复苏期，包括矿产资源全球化在内的经济全球化已成为当今世界不可逆转的发展趋势，各国的市场化改革与经济结构调整此起彼应，各国展开抢占下一轮发展经济制高点的竞争愈益激烈。在2009年全球经济复苏的曙光出现时，“后危机时代”世界经济的新格局正在形成。作为全球经济复苏的“主推手”——中国在世界经济舞台上的角色也在悄然发生变化。APEC作为亚太区域经济合作论坛起着对话和交流的作用，中国-东盟自由贸易区(CAFTA)即将面世，同时与南盟(SAARC)的区域合作开始提上日程，东北亚的中日韩自由贸易区的进程要慢一些，上海合作组织(SCO)则以地区安全为重心，并进一步深化区域经济合作。

（五）国土安全隐患

在经受全球发展冲击而引发资源、环境的国际纠纷不断的同时，我国的国土资源和空间由于历史、自然等原因也面临重大安全隐患。中印边界问题由来已久，印度除侵占我国藏南部分领土并设立所谓“阿鲁纳恰尔邦”外，还觊觎南疆阿克赛钦地区；国外和新疆的“东土耳其斯坦”分裂势力和恐怖组织妄图将新疆从中国分离出去；我国管辖海域近一半与邻国有争议，南海“九段线”虚多实少，主权深受侵蚀；钓鱼岛的主权争议，与那国岛、冲之鸟礁的军事开发问题都对我国东海海疆构成挑战。此外，自然灾害频发、生态环境破坏、资源衰退和骤减、国际金融抢滩我国资源开发等也成为国土资源安全的胁迫因素。

二、起点

（一）我国快速工业化、城镇化

改革开放以来，随着我国工业化的快速发展，城镇化水平也逐年提高。2008年我国的GDP总值达到30万亿元(相当于4.3万亿美元)，成为世界第三大经济体，而人均GDP 仅3266美元，只及世界中等偏下收入水平，国土经济密度以倍数增长；工业化率达48.6%，正处在工业化中期、以传统工业为主的产业结构，遭遇资源“瓶颈”；城镇化率只及45.7%，低于世界平均水平，城市群规划建设开始提上议事日程；市场化程度达60%，已超过市场经济临界水平；国际化程度，我国已全方位对外开放，深度融入全球经济一体化；科技创新能力居发展中国家前列，总的仍处于世界中等水平。据世界经济论坛2009年9月公布《2009~2010全球竞争力报告》，中国(大陆)列全球第29位(比2008年晋级1位)，继续领跑“金砖四国”。作为人口、经济总量“双庞大”、结构复杂、非均衡性突出的发展中大国，中国积极参与国际竞争，如应对得当，有可能继续保持上升势头。

（二）对国土开发程度与资源、环境承载力的不同估计

1.综合评估：总体上尚未超载，西北和北方部分地区超载

据中国21世纪议程管理中心编著的《发展的基础——中国可持续发展的资源、生态基础评价》(2003年)，中国“水资源和水环境的人口承载力在15亿~18亿人之间，但将从南到北大规模转移；而土地对食物的承载能力略有盈余，在未来50年内都不会超出其边界；能源与矿产资源供需失衡的形势将更加严峻，10亿吨燃煤造成的污染已接近环境的承受极限，6种大宗矿产(铁、锰、铬铁矿、铜、铝、钾盐)现已供不应求。”而《中国工业发展报告——资源与环境约束下的中国工业发展》(2005年)认为：“中国经济增长越来越接近于资源和环境条件的约束边界。”《中国至2050年区域科技发展路线图》(2009年)把“资源环境承载力已接近饱和”列为4个基本国情之一。

就人口发展与资源承载能力而言，《国家人口发展战略研究报告》(2008年)指出，中国人口发展总体上没有超越自然资源承载能力，但是局部地区和部分资源已出现资源紧张和供需失衡现象。现有的经济发展规模和人口数量均在水土资源承载力范围之内，但区域之间极不平衡，西北部和北方部分地区超载严重。

2.分区域评估

1)海岸带开发不足。海岸带是连接陆地与海洋的纽带，是开发海洋资源、发展海洋经济的依托。我国拥有1.8万多千米的大陆海岸线，海岸带面积达38万平方千米，约相当于沿海省（区、市）面积的1/4。专家指出，我国沿海诸省（区、市）每1000平方千米陆域的海岸线资源量，基本上与欧洲主要国家和美国处于同一水平上，但开发程度却远比那些经济发达国家为低。

2）沿海地区局部已过度开发。在自然条件较好的东部沿海地区过度开发严重，珠三角9市土地开发强度15.9%，超过了日本三大都市圈，也超过国土面积相当的荷兰；包括安徽在内的环长三角地区，国土面积(约34万~35万平方千米)与德国、日本相当或相近，开发强度(约15%~16%)超过德国(12.8%)、日本(15.0%)。海洋资源过度开发造成开发利用密度高、生态环境退化严重的局面，需要实行绿色保护的海洋政策，解决可持续开发利用问题。(《2010~2020 中国海洋战略研究》，2009)

3.分资源门类评估

由于长期森林过伐、草地过牧、坡地滥垦、矿产乱采，超过限度，使我国的自然资源遭到不同程度的破坏，虽然近年施行了禁止乱砍滥伐、退耕还林、限制矿产开采等措施，我国的资源破坏现象有不同程度好转，总体上仍不乐观。

我国超限开发的典型例子还包括近海水产过度捕捞，年产量峰值可达1400万吨，超限额75%，导致海洋生态系统和水产资源严重退化，产量减少，水产品个体变小。

在水环境方面，水与环境超载，形势严峻。根据水利部2009年发布的最新数据，我国水资源总体上已经过度开发，其中黄河水资源利用率＞60%，海河＞98%，内陆河流域＞40%。过度的开发，不仅威胁或损害河流健康，还使某些主要功能丧失。不少地方水环境开始退化，出现了水质恶化、地下水位下降、河湖干涸、湿地消失的现象，所有这些都是出现水危机的先兆。

4.国土的粗放开发和资源、环境承载力评价

中国当前正经历新一轮重化工业化及与其相克相生的“资源瓶颈”，资源除总量大、人均少外，在国土开发利用中的矛盾也很突出，总的资源开发强度与国土经济密度不对称，开发过程中的粗放、分散、重复、低效、退化等问题(表1)日久年深，有的积重难返。

表1我国国土资源开发利用中的倾向性问题一览表

人口基数大和粗放式强度开发加重了国土的负担，对人口、经济密集区的资源、环境承载力有必要做出科学评价。国家部署主体功能区规划，根据自然条件适宜性开发，控制开发强度，调整空间结构，也以资源环境承载能力为基本依据。关于环境承载力，“十五”后期由清华大学承担的宁波市环境承载力研究，从资源供给能力、环境纳污能力、人类支持能力3个角度来量化环境承载力，建立了评价指标体系。厦门大学对厦门海岸带也做了生态安全压力分析。资源、环境承载力评价的综合度更高，相应的难度也更大。对此，中国地质调查局在汶川地震灾后重建规划工作中有实战性演练，正组织“环渤海湾重点地区环境地质调查及脆弱性评价”项目，将扩及全国海岸带资源、环境承载力调查监测和风险评估，其重要性不言而喻。

5.对国土面貌演变方向的两种预计

基于当前国土资源的利用现状，对未来国土面貌演变方向有以下两种预计。

1)从低收入转为中等收入国家的提升期是包括公共服务在内的现代服务业加速发展期、国土面貌向良性转变期，人均GDP 3000美元是对资源环境的边际压力的转折点。中国发展高层论坛2004年年会的总结讲话指出这一时期的6个基本特点：“消费结构升级，工业化进程加快，城市化速度上升，人口大量转移，国土面貌日新月异，社会财富迅速增加。”其中，“国土面貌日新月异”是良性预期。2005年，我国荒漠化和沙化土地面积实现中华人民共和国成立以来首次“双缩小”，“破坏大于治理”转为“破坏与治理相持”；2008年，电力弹性系数首次小于1(低于GDP增速)，都顺应和促进这样的转变。

2)《新一轮全国国土规划前期研究(中国地域空间、功能及发展)》综合报告(2006年)，“第一章背景——剧烈变化的‘国土’”指出了我国国土开发和建设布局无序及空间失控态势的严重，包括：地域(空间)开发利用严重无序，建设用地过度扩张；许多地区资源环境压力过大，而支撑体系太弱；不少城市盲目攀比，贪大求洋，超前定位；一些快速发展地区环境状况令人担忧；生态退化问题依然严重，由此招致“国土安全和资源保障的危机”。这里所说的“剧烈变化”非“良性”一词所能道破。2009年9月《科技日报》关于“建设低碳城市”的对话栏目中有专家指出：“我们75%的地面水已经被污染，国土变得枯黄”，就是相应的写照。

国土面貌是广域性土地利用/覆被变化(LUCC，全球变化的中枢和核心主题之一)的反映，尤以人口增长胁迫下的LUCC为甚。我们终需这样的系统观测和研究成果为基础给出说明。

三、基点

(一)大国土

1.活动半径

日本前首相田中角荣1972年为中日邦交正常化访华，在与毛泽东主席会谈时曾说：“一个民族的能力水平与活动半径成正比。”其着眼点在于国家的对外开放和国际化程度。

一个国家的国土资源和空间管理及于领土、领空、领海和管辖海域(“准国土”或“国土化海域”)，我们要上天、入地、下海，所要求的技术、工程和管理能力水平也与活动半径相关。

“大国土”指现有国土全方位的内涵深化(包括系统化、整体化、聚合化、空间化)和管理(包括监督管理)到位：在国家层面上加强统筹协调，但不因“大国土”而扩张国土空间；在部门层面上加强内融外联，也不借以扩大职能范围。

2.内涵假设

“大国土”即广义的国土：一是国土资源与国土空间(或地域空间)的统一；二是自然国土与人文国土的统一；三是覆盖陆海、充斥立体空间的“三维国土”；四是统筹国内地球表里诸圈层的“多圈层国土”；五是宏观和中观层面上的“和合国土”。

(1)国土资源与国土空间

国土资源指土地、水、矿产、生物、海洋、大气等实体性资源，它们又占有各自的区位或地域，即空间性国土。而国土资源管理现状，既有重实体资源、轻空间的倾向，如把国土(空间)规划视同“国土资源规划”；也有重空间、轻实体资源的倾向，表现为土地管理的重数量、轻质量，区域地质调查的重陆轻海。

在适当的地形地貌条件下，农业用地的耕作层、建设用地的工程持力层都是实体，农业、建筑业等活动先选址、后丈量，基本程序是由实体到空间；探矿权首先是带有虚拟性的“空间试用权”，而采矿权是资源的用益物权，矿业过程是由空间到实体。由此可见国土资源的实体性和空间性同等重要，不可分割。

中国社会科学院黄皮书《2006年：全球政治与安全报告》认为，国家强弱更多取决于综合国力，其构成中科技力、人才力和信息力各占25%，自然资源和资本各占12.5%。自然资源的权重只占1/8，在当前阶段可能估低了，如果加上国土空间(区位)要素更要考虑提高。

(2)自然国土与人文国土

中国作为人口众多的文明古国，对国土垦殖和开发的历史悠久，但空间上极不均衡。开发强度，是指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。作为发展中国家的中国，2008年全国平均开发强度达到3.48%，超出一度预计2010年达到3.23%的强度值很多，特别是东部沿海的一批城市已进入强度开发或超强开发，上海、无锡达到29%~30%，而东莞、深圳高达38%~40%，已臻于极限值，人工生态系统置换了自然生态系统。按照这样的发展速度，2020年全国开发强度达到3.91%的预计值也有可能被突破，国土人工化的趋势难以逆转。资源、资产、资本“三资合一”也是人文超过自然的国土。

另据吴霁虹指出，在全球化背景下的信息社会中，不同于土地、劳动力和资本要素的知识、商业生态网络、组织流程等已成为创新活动的“新生产要素”，实现全球联系和思想交流的商业生态网络正成为新的“虚拟地产”。IBM 2008年的企业价值超过1577亿美元，然而其土地、建筑物、实验室等有形资产只占9.1%，基于空间和时间动态地创造价值的组织流程相当于“创新工厂”。由此可见，“人文国土”的未来发展具有很大的空间。

(3)“三维”国土

科技部2008年推出基础科学研究和前沿技术探索的“三深战略”，包括“深空(宇宙空间)”“深海(公海大洋基底)”“深蓝(信息安全)”三大纵深领域，“三深”没有“深陆”。在国土资源战略的“三维国土”构架中，“深”含“深陆”“深海”，它们同属岩石圈、水圈富于探索价值的人类未知领域；“空”首先是地面以上100~110千米的“领空”或“近空”，其次是外层的“深空”或“公空”(图1)，概称“陆、海、空、深”。2009年9月，我国第一个集数据、软件于一体的三维地理空间信息系统——数字地球(中国)问世。

图1“三维”国土示意图

国土、资源、地质各有其自然演变和随人类社会农业、工业、科技革命的变异过程，并谋求可持续发展——时间维的过去、现在和未来。以46亿年计的地球历史可谓“深时”。这是“三深”向“四深”的发展。

《浙江省信息化测绘体系建设发展战略》（2008年）首次提出了基于“时间维-对象维-方法维”的测绘体系概念模型，是对信息化测绘体系的基本构成与内涵的创新性探索，这也是“国土资源战略研究”吸收地方成果的一个范例。

(4)“多圈层”国土

大国的“陆、海、空、深”是互相影响的“多圈层”国土。1760年英国工业革命以来，世界各国累计开采、消费了3万多亿吨(以标煤计)化石能源，近250年间从地球岩石圈向大气圈释放出数以万亿吨计的CO2(土地利用/覆盖变化也贡献了＞30%的份额)，扰乱了地球各圈层之间的平衡，导致全球气候变暖。同时，还要看到海洋-大气相互作用的重要影响，还有生物圈中土壤碳库(可抵消全球5%~15%的碳排放量)的储碳潜力。就碳排放大国而言，也可以看作“大国土”结构问题。

钱正英在《我国的江河整治问题》(1981年)中曾经建议：“对国土整治进行统一规划，水利建设纳入国土整治的统一规划。”

第33届国际地质大会中国代表团建议探索“外层空间”新领域，测绘瞄着“地-空-天一体化”目标，都是超出地球圈层范围的深空探索。

(5)宏、中观层面的“和合”国土

以城镇化进程中的土地资源管理为例，在城乡分割体制下的土地二元配置和使用，造成城镇和农村“两栖”人口的“双重占地”，导致“两不经济”的结果，加剧了城乡用地和人地关系的紧张局面，必须实行以城乡一体化为目标统筹城乡用地的战略转变。这既有利于人际和谐、人地和谐，也促进城乡融合，以臻于“和合(和谐+聚合)”境界。统筹陆海、区域(行政区、经济区、气候区等)、城乡、“三生(生活、生产、生态)”空间等，都是形成疏密有序的“和合”国土之路。

而国家所提倡的保护耕地的实质是保住耕作层的综合生产能力平衡，节约集约利用土地，以土地总和效益最大化为目标，都寓意于提高多元一体化程度的综合或集合，“和”“合”并用，相辅相成。

3.陆、海、空关系

(1)“滨海之国”与“滨、近海之国”

大国土涉及陆海关系，美国区域规划协会称美国为“滨海之国”，是离海岸线80千米的范围，在这个占国土面积13%的区间集中了美国51%的人口、57%的国民收入。实际上这只限于美国本土，美国又是多海洋国家，除了滨海的阿拉斯加州、夏威夷州，还有5片海外属地(岛域或群岛)，其管辖海域散布在大西洋、太平洋和北冰洋，比上述区域要大得多。就美国本土而言，我们把它看作“半环形的滨海（湖）之国”(东北角是五大湖区)。中国的陆海情况与它迵然不同，总体上是东南向临海的“滨、近海之国”。从大国土着眼，我们在看重沿海省(区、市)的同时还要看到近海省。近海省按区位可分3类：①中部近海省，涵盖中部地区6省；②西部近海省，有贵州、云南；③3个近海边疆省，即吉林(临海最近距离15千米)、黑龙江(临海最近距离＜100千米)和云南(临海最近距离＜500千米)。按此设想，现有沿海省（区、市）加3类近海省（区、市）共有24个，占全部省级单位的77%，这就能让更多的内陆省共享海洋资源，既有利于海洋共同开发和国土均衡，也有利于扩大内需和(海)港-腹(地)一体化，沿海省（区、市）和近海省（区、市）依托地缘关系共筑“和合国土”。

(2)深陆和深海

大国土包含“深陆”，现代科学技术的发展使人类向地壳深部、深海大洋和洋壳的探索成为现实。表2列举了我国实施的部分大陆深钻和超深钻。此外，山东新汶矿业集团的一处矿井深1350米，是亚洲最深矿井；清华大学与四川二滩水电开发公司合作，在锦屏山覆盖层深2500米以下的引水隧洞旁建筑极深地下暗物质探测实验室。

表2 我国实施的大陆深钻、超深钻一览表

海洋正逐步成为人类的第二生存空间、食品生产基地、化石能源和新能源开发基地、新的水资源开发基地、新的医药资源开发基地，又是全球交通和物流通道。美国《面向21世纪海上合作战略》(2007年)认为：在世界所有国家中，美国和中国是海洋利益最大的国家(实际上两者缺乏可比性)。大国土中涵盖的深海指的是水深超过500米的海域，我国把深海资源开发列为超前部署领域，尚处于发展的中级阶段。表3概列出海平面以下的分层化。

表3中所列海平面200米以下的深层水，保持低温、洁净，具有多种功能，在美国、日本、韩国开发利用这类较深的优质海水，已形成产业。

(3)近空和“地空”

城市高层建筑林立。全国大城市中现有5000多座50层以上的高层建筑。上海环球金融中心建成世界第一高楼，在高密度的建成区中出现了不同产权单元在空间上层层叠加的现象，并愈益普遍化。这一层近地空间简称“地空”。表4列出了近空分层的高度以及各层对应的主要功能。

表3 海平面以下分层化表

 

表4近空分层化表

 

我国利用低空(地表以上100米)风能发电居世界第四位，而“高空”(地表以上200米)风能尚未开发，这两层空域均在“地空”范围内。在更高空还有丰富、稳定的风能资源，其开发利用与航空飞行不兼容，待进一步研究。

城市在向空中“长高”的同时还向地下延深。我国有10个城市已使用或正在建设地铁，另有8个城市提出或筹建地铁，到2020年建设城市轨道交通线路将达到2000~3000千米，表明城市“地铁时代”已经来临。

“地空”和地下工程呼唤城市三维地质调查、三维地籍测绘和管理。

4.城市“三维”地质调查和“三维”地籍测绘与管理

地空和地下工程呼唤城市的三维地基调查和三维测绘调查，现在我国有6个城市在试点，上海、北京已经验收。

“上海市三维城市地质调查”项目按“中心城-新城-郊区”3个规划功能区，建立“基岩地质层-第四纪地质层-工程地质层”3个层次的地质结构模型，使三维可视化地质信息系统、地面沉降防治、地下空间与地质环境容量评价、地球化学调查与农用地分等定级相对接，特别是搭建起大型、综合、动态的地理地质信息平台，可望打破多源、异构、多维数据形成的“信息孤岛”互不相通的僵局，实现全市地质信息由分散到集中管理、由平面到三维显示、由单项专业应用到多元服务的转变。另在全市地下工程普查的基础上，从黄浦区着手地下地籍调查，构建“地上地籍图-地下地籍图-地质图”系统，为地下空间管理提供有效支持。

“北京市多参数立体地质调查”项目(2009年通过评审)推出的智能化三维地质信息管理与服务系统，为城市规划、建设和管理提供了全方位的科学依据。

在完成6个城市试点的基础上，将考虑另33个超大城市的“三维”地质调查。

深圳市国土与房产局正启动“三维地籍”的专项研究，这是有关城市“三维”地籍测绘和管理研究，在国内外尚处于探索阶段。而历来以二维宗地为核心、以“四至”为边界的传统地籍，都建立在宗地内产权主体同质化的基础上，而城市土地的立体化利用则以垂直方向上、产权主体的多元化为前提，即地表、地上、地下空间可以分层开发并分属不同权利人，这就形成以六面体或多面体为基本单元的“三元产权体”，在空间形态上表现为复杂的产权簇或产权层，需要有相应的“三维地籍”测绘为支撑的“三维地籍”管理。此外，《物权法》要求实行不动产统一登记制度，而任何不动产都占有一定的空间域，系统的三维地籍研究为在一个统一的技术框架下处理土地和房产的登记问题提供了可能。

上海市地质调查研究院研究地下空间资源管理与权籍调查关键技术，也有初步成果。

从城市空间要素立体化趋势中可引出一种新型的财产权，即空间权，它与建设用地使用权相分离，成为一项独立的物权(参见《民法》第七百七十三条、第八百三十二条），在我国台湾省已建立起比较完整的空间权制度。

住宅产业规划到2020年基本做到“户均一套房、人均一间房、功能配套、设备齐全”。在产业层面，青岛“海尔地产”为节能省地提出“小户大家(小户型、大社区)，和谐住区”的理念。即通过5个空间结构把家庭做大：家居空间紧凑化，环境空间功能化，会馆空间场所化，商业空间生活化，网络空间无域化(建设数字化网络社区，用网络服务来解决物理空间解决不了的问题，使得生活无域化——与“虚拟地产”相联系)。而微观上的空间意识将会有助于模式和设计创新。

(二)大资源

1.内涵假设

“大资源”即广义的自然资源及其组合开发利用。

一是单门类自然资源及其多形态的综合利用，多功能的优选利用(如在农业用地中， 对耕作层既是“土壤水库”又是“土壤碳库”的合理利用)，非常规资源和新资源的递进或接替利用。

二是包括土地、水、矿产、生物、海洋、大气等在内的多门类自然资源及其优化组合和综合管理(如水、土资源综合管理，海洋综合管理)。

三是大资源以土地、能源为根本，我国的耕地和宜居建设用地都是稀缺资源，要在统筹生活、生产、生态空间的前提下节约集约和多元利用土地，新能源比传统能源的范围大大拓宽，要在尽可能清洁利用化石能源的同时研发低碳导向下的替代能源。

四是确立、推进基于生态系统的国土资源管理和海洋综合管理，与经济、社会、生态建设相互交融，并探索资源、资本、资产“三位一体”的复合式管理方式，使资源开发利用的技术链、产业链、价值链层层相扣。

五是融入经济全球化，积极利用包括国际海域在内的境外资源和公共资源。

2.大资源与大能源

中国在2012年将成为世界最大能源消费国。在21世纪上半叶，能源在我国矿产资源中仍居首位。在低碳导向下的大能源发展离不开大资源、大地质的支撑（表5）。

3.单项管理案例

水利部基于我国人多水少、水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配的突出水情和严峻的水资源形势，从2009年开始实行最严格的水资源管理制度。这比实行最严格的土地管理制度晚13年，但所规定的“三道红线”——开发利用“红线”即控制用水总量；水功能区限制纳污“红线”即控制入河排污总量；用水效率控制“红线”即遏制用水浪费——是对水量、水质和水耗的综合调控，体现了水资源和水环境管理的相对统一，起点高于只设“一道红线”的土地管理制度，也可以说把土地管理、利用的两个最严格制度“合二而一”了。

2009年瑞典斯德哥尔摩大学和德国波茨坦气候研究所的科学家量化分析了“蓝水”和“绿水”，其中，“蓝水”是来自河流和地下含水层的水资源，占35%，“绿水”则是源于降水、存储于土壤并通过植被蒸发而消耗掉的水资源，占65%；科学家们根据分析结果提出了应该大力研发绿水资源利用技术，由此可见土壤水作为“大资源”的一个分支兼及“大土地”“大地质”领域，应予以重视。

表5 大能源战略及其资源、地质支持一览表

注：①第33届国际地质大会中国地质代表团得到启示：“非传统能源越来越受到重视，能源多样性是今后出路所在。可再生型能源可能是未来能源的主体。”

4.综合管理案例

中国工程院2007年关于《东北地区有关水土资源配置、生态与环境保护和可持续发展的若干战略问题研究》指出，基于东北是我国水土资源搭配最好的地区，可以建成全国最大的优质商品粮基地，而东北地区过去的垦荒，实际上是占用了林、草、湿地。目前的生态与环境状况，已到了临界状态。因此得出一条基本结论：“东北地区土地利用的总体格局应当是：耕地总量不再增加，林、草、湿地不再减少，城市和工矿用地合理控制”；并指出东北“西部地区的农业发展方向必须是农牧结合，以牧为主；农作物……以雨养农业为主，在缺水地区不宜种植水稻”等，在宏观上都有道理。但一年后，即2008年推出的《吉林省增产百亿斤1斤商品粮能力建设总体规划》中规划投资62亿元引嫩入白、以稻治碱，用5年时间在该省西部新增255万亩基本农田。这反映出国家战略研究与地方战略行动脱节，见仁见智，有待实践检验。

多门类资源的综合管理，如作为复合式资源和空间的海洋综合管理，已成为国际趋势。其核心思想是从分散的行业管理转向跨行业、跨学科和跨部门的、基于生态系统的海洋综合管理。20世纪90年代中期，厦门市率先建立了海洋综合管理体制，成为有关国际组织部署的东亚海洋防污和管理的示范区，但推广不易。国家海洋局受权“综合管理中国海域”已10多年，尚难到位。对此，《2010~2020中国海洋战略研究》第五章中有具体建议。

(三)大地质

1.内涵假设

大地质基于经济、社会与时俱进和地质工作功能最大化，不断扩大服务领域、贯穿于生产和生态建设的全过程。

一是为经济、社会发展打好三个(应用)基础，即资源基础(开源、节流)、环境基础(保护、修复和防灾减灾)和工程基础(岩土工程)，都有旺盛需求，为夯实资源和工程基础服务的地勘、工勘已商业化， 作为环境基础前期工作的“全国土壤现状调查与污染防治大计划”(2006年)正在实施中。

二是大地质工作即大地质产业，它跨三次产业，即为“一产”服务的农业地球化学调查和供水水文地质勘察，融入矿业(现属“二产”)的矿产勘查和融入工程业的工勘作业，隶属“三产”的地质科学研究和信息服务，分别拉长产业链，不自成独立体系，大地质≠大地矿(对1991年提出的“地矿产业”要反思)，按这个产业定位，现行地勘行业管理的覆盖范围还要加宽。

三是基于国家财政支持、走在商业性地质工作的前面的公益性地质工作要做大，其信息供全社会共享，基于市场和地勘基金的商业性地质工作规模更大。

四是地学研究多元化，地球科学正从传统的分散的单学科研究向地球系统科学研究转变，地质科学也要向地球系统科学即“大地学”拓展。

五是适应“矿产资源全球化”的发展趋势，在立足国内的同时，“走出去”开拓境外地质工作，为利用“两个市场、两种资源”不失时机地做好前期服务。

2.大地质与大地学

基于地质科学的大地质和基于地球科学的大地学，其研究对象相同而研究领域不同。大地学的包容面广于大地质，但有交融态势（表6）。

表6 大地学与大地质研究方向的概略比较表

由表6可见，两者的共同点比较多，有向地球系统科学合流趋势，但在学科上仍显示出整体和局部相包含关系的脉络。“大地质”栏中未列举的海洋、陆地地表过程恰是“大国土”关注的热点领域。

3.大地学——科技和信息服务

公益性地质工作以地质图件为窗口面向全社会服务。英国地调局2006年发起的《全球1∶100万数字地质图计划》，产生于矿产资源全球化催生地质调查全球化的背景，旨在推进各国既有地质图数据网络化和国际共享。为保护市民避免遭受地震、海啸、滑坡和火山爆发等地质灾害的威胁，由联合国发起在日本神户通过的《2005~2025兵库行动框架》，有关信息和知识都要及时传输到全社会。

2008年我国地理信息产业已形成测绘服务、遥感服务、地理信息系统、卫星导航4大支柱产业，总产值＞600亿元；2009年增速20%，从业人员达40万人，机构＞1万家；预计到2010年达到800亿~1000亿元，带动相关产业增长5000亿元。目前，全国唯一、初具规模的黑龙江省地理信息产业园2007年在哈尔滨开园，已建起国际地理空间数据加工基地和高新技术企业孵化器，前景看好。《北京空间信息产业调研白皮书》披露，该产业应用领域扩大到数字奥运、政府共享平台、数据库、防灾减灾等方面，国际合作领先于全国。

四、浅释

“三大”之间是有内在联系的，以“四面体”(图2)示意：A代表“大土地”，B代表“大海洋”，它们是“大国土”的两个主要载体，C代表“大资源”，D代表“大地质”作为基础置于底面。

图2“三大”内在联系示意图

（一）“四面体”扫描

“大国土”与“大资源”有交叉重叠，宜各有侧重：“大国土”重在空间，以地表面、海平面为通用界面；“大资源”重在物质和能量，以水土、生物、能源和矿产为载体；“大地质”连同“大测绘”提供科学支撑和信息服务。三者构成一个统一、聚合的“四面体”。我国陆地空间虽大、资源品种虽多，但受结构性矛盾的深度制约，难题不少。

定格国土空间区位的“大土地(A）”和“大海洋(B）”，其中“大土地”“七山二水一分田”，又派生出：A 高原和山地型土地结构(平原少，后备耕地少，开发成本高），A-C中低产型耕地、草地结构(优质耕地、草地少，又是少林国家）和大江河与中小湖泊型的陆地水域结构(淡水少）；“大海洋”“三海两链半纷争”，源于A-B单面陆缘海与陆中海型海洋结构，而中国是世界上拥有邻国最多的国家(共29个，其中15个直接相邻），于本国资源禀赋弊多利少；“大资源(C）”“门类多、总量大、人均少、时空分布不均衡、相互匹配不理想”，又派生出煤基型化石能源结构(高碳、高硫空间）和低品位型非煤大宗矿产结构(富矿少）等。

（二）“三大”的必然性和价值取向

“三大”既是科学理念，又是顺应必然趋势的战略定位(表7)。作为人口过量的资源大国和经济大国，必须从大处着眼，针对国土开发中长期存在的几个倾向性问题(表1)，集中多方面智慧谋划与经济、社会发展相适应的“大格局”(表8)，使“三大”的组合优势得以充分发挥。

表7“三大”的必然性一览表

表8营造国土、资源的“和合”大格局一览表

以上大格局，有的正在形成，有的受体制和机制束缚，施展不开。现行体制、机制问题如表9所列，要有序、分期研究解决。

提出“三大”，旨在落实科学发展观，融合部门职能，加强统筹协调。经济、社会发展对资源环境的需求与时俱进、因人而异(表10)，要瞻前顾后、留有余地。

表9 “三大”的体制、机制问题一览表

表10 人对“三大”的阶梯式需求一览表

资源“瓶颈”有两重性，要以“三大”为杠杆，与经济发展互动，形成供、需“双向制约”，同时，还受生态、社会、政治等“多重制约”(表11)。

表11 供需双向和多向制约一览表

下一步，“三大”的研究领域再向“五维”拓宽，“五维”除时间维、空间维外还包括市场维、环境维、文化维。

（三）推进“三大”的路径选择

对于推进“三大”的路径可从以下几方面着手：

1）把“国家可持续发展国土资源战略研究”项目持久化、常态化，提高研究内容的战略含量，从国家层面加强对重大问题的协调力度。

2）编制部门战略规划，或加强部门发展规划的战略引导，向“三大”提升。

3）有条件地实施部内整合，发挥基础地质调查、测绘、国土信息和经济研究工作对土地、矿产资源和海洋管理的全面支撑作用。

4）基于“智能地球”(中国)，搭建国土资源管理信息化的综合平台，从小到大，分步实现多门类资源的信息交流和共享。

5）加强跨部门协调，在政企分开、所有权与行政权分离的前提下，逐步推进“非全能”、服务型的大部门制。

6）在现行法规基础上适时启动国土资源和空间的综合立法。

（四）几点困惑

1)国土、资源管理和地质工作中积累下来的矛盾比较多，化解矛盾要有一个过程，现在是不是推出“三大”的合适时机?

2)“三大”是从国家层面立意的，眼下设想“三大”的高度还不完全上得去。

3)“三大”的容量放大了，没有现成的抓手，有待于实践中探索。

（该文原载《国土资源战略与构建保障和促进科学发展新机制(2009年度)》、国土资源部信息中心《国际动态与参考》2010年第1期(总第439期)。本文为国土资源管理改革与战略高层论坛上的演讲。演讲于2009年11月19日。郭文华、刘丽、陈静、李政制作图表，王凌云整理。）

    地质工作是经济社会发展重要的先行性、基础性工作，服务于经济社会的各个方面。当前，我国正处于经济快速发展阶段，资源与环境问题日益突出，国民经济与社会发展对地质工作的需求不断增长。加强地质工作，充分挖掘资源潜力，加大地质和矿产资源勘查力度，提高资源供给能力和保障程度，对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重要意义。
    当前，我国工业化、城镇化进程加快，经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出。加强地质工作，是缓解资源约束、保障经济发展的重要举措，是推进城乡建设、开展国土整治的重要基础，是防治地质灾害、改善人居环境的重要手段。必须从全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的战略高度，进一步提高对地质工作重要性的认识，增强责任意识和紧迫感，切实加强地质调查、矿产勘查和地质灾害监测预警等工作，以满足现代化建设的需要。
    一、地质调查工作的成果是准公共产品
    地质工作是调查研究地球的物质组成及其形成演变过程，从认识自然进而利用自然,为国民经济和社会发展服务的一项探索性很强的科学技术工作。公益性地质调查工作是地质工作的重要组成部分。
    美国经济学家萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》一文中给出了公共产品的经典定义：即一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对该产品的消费。它具有两个本质特征，一是消费的非排他性，二是消费的非竞争性。由此，区分公共产品和私人产品就有两个基本标准：一是排他性和非排他性，二是竞争性和非竞争性。私人产品具有竞争性和排他性，公共产品具有非竞争性和非排他性。排他性是指个人可以被排除在消费某种物品的利益之外，当消费者为私人产品付钱购买之后，他人就不能享用此种商品或服务所带来的利益。非竞争性是指消费者的增加，不引起生产成本的增加，即一定量的公共产品，按零边际成本为消费者提供利益或服务。
    依据需要主体和供给渠道的不同，各种产品和服务可分为两类。主要由以政府为代表的国家机构公共部门供给，用来满足公共需要的产品和服务，称之为公共产品(public goods)；主要由市场供给，用来满足个别人需要的商品和服务，称之为私人产品 (private goods) 。这就是公共产品的实践标准。
    布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出, 根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”，而完全由市场决定的产品是“纯私人产品”。公共产品和私人产品是社会产品中典型的两极。现实经济生活中还有些物品兼备公共产品与私人产品的特征，称之为混合产品或准公共产品。其中，有些产品具有非竞争性，但不具有非排他性；有些产品具有不充分的非竞争性和非排他性。
    准公共产品是指不完全同时具备非排他性和非竞争性两个特征的公共产品。准公共产品一般具有“拥挤性”的特点，即消费者增加到一定数值后，就会出现边际成本为正，不像公共产品那样边际成本为零。准公共产品达到“拥挤点”后，每增加一个消费者，原消费者的效用就要减少。准公共产品“拥挤性”的特点决定其消费要遵循“选择性进入”的规则，即满足一定约束条件后(例如付费后) ，才能消费。
    因此,公共产品基本可以分为三类：第一类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等；第二类公共产品的特点，是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易的做到排他，如公共桥梁、公共游泳池以及公共电影院等，这种物品也被形象地称为俱乐部产品(club goods)；第三类公共产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法做到有效地排他，如公共渔场、牧场等，有的学者将这类物品称为共同资源(common resources)。俱乐部产品和共同资源通称为“准公共产品” (quasi2public goods)，即不同时具备非排他性和非竞争性。随着私人对公共产品生产与提供的参与，公共产品的提供有了公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。公共产品一般由政府提供，提供公共产品是政府的重要职责。
    运用上述观点分析可知，地质调查工作成果不是公共产品。首先，它不完全具备非排他性的经济本质。地质调查工作成果表现形式是信息产品，可以通过简单设置规则——收费，就可轻易实现排他。其次，它不具备非竞争性的表现形式。地质调查工作成果具有地域性，只能说明本地区的地质状况，不能说明其它地区的地质状况，不能复制，一旦有人使用，并通过后续工作取得效益，他人就无重复使用的动力，更谈不上边际成本不变。由此看来，地质调查工作成果具有潜在的排他性和明显的竞争性。
实践上,地质调查工作成果是公共产品，地质调查工作成果不能直接产生经济效益，需要通过一系列后续工作才能产生经济效益或社会效益。这种地质调查工作成果效益的间接性、滞后性及较长产生链的特点，形成资金的技术壁垒，预期经济效益不清，机会成本增大，资本效率降低，决定了市场不会提供这种产品。但社会经济发展又需要这种产品，因此，就只能由政府来提供。从世界各国的地质调查工作来看，绝大多数地质调查工作都是由政府出资进行。由此看来，按实践标准地质调查工作成果则属于公共产品。
    地质调查工作成果特征前面已有论述，你使用不影响他使用，基本具备非排他性；但你使用后，他再使用效用就会降低、甚至为零，不具备非竞争性。而且地质调查工作成果的实际使用也是遵循“选择性进入”的规则的，所有产生效益的后续工作的投入，可视为进入限制，典型的是矿产资源探矿权的取得是要付费的。也就是说，地质调查工作成果不同时具备非排他性和非竞争性两个特征，具有“拥挤性”的特点，使用要遵循“选择性进入”规则，所以说，地质调查工作成果是准公共产品。实践标准之所以把地质调查工作成果判为公共产品，源于地质调查工作的投入来自国家财政的公共支出。在市场经济的国家里，公共支出的目的就是生产公共产品。实践标准的结果是动态的，不是一成不变的，他依据供给主体的不同，把准公共产品或纳入公共产品或纳入私人产品。
    要从理论上判断是否是公共产品，就必须从表现形式和经济本质两方面把握公共产品的特征。单从公共产品的定义和特征来看，地质调查工作成果不属于公共产品，单从市场能否提供的标准来看，地质调查工作成果则是公共产品，而进一步深入分析则会发现，地质调查工作成果又是准公共产品。
    运用公共产品理论，结合地质工作的产品特点，可以将地质工作产品分为公共地质产品、准公共地质产品和非公共地质产品。这种产品性质的差异决定了不同类型的产品需要不同的供给方式：公共地质产品需要政府提供，非公共地质产品需要市场提供。这也是公益性地质工作和商业性地质工作分开运行的重要理论依据。以区域性地质调查成果和矿产资源调查成果为例做深入分析：区域性地质调查目的是提供满足公共需要的基础地质信息，产品具有非竞争性和非排他性， 属于纯公共地质产品；区域性矿产资源调查目的是提供后备勘查基地，部分地具有竞争性或排他性，具有准公共产品的性质；一般面上的，为提供后备勘查基地的地质产品具有准公共产品的特点。一旦设置了探矿权，地质产品就具有完全的排他性和竞争性，属于非公共地质产品。由此可见，是否设置矿业权是区别公共地质产品和非公共地质产品的一个重要标志。
    二、公益性地质工作的性质及特点
    公益性地质调查队伍及其所从事的公益性地质工作，就是要为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性服务，不仅提供公共地质产品或准公共地质产品，而且提供公益性服务，满足公共需要。公益性地质工作是由各级政府出资为社会服务的基础性、战略性、前瞻性地质工作。基本内容包含：以保障资源安全和实施可持续发展战略为宗旨的地质工作；为重大工程建设和政府宏观决策服务的地质工作；为满足社会日益增长的地学知识与信息需求而开展的地质工作；为推进地质科技不断发展而开展的地质工作。
    政府财政投入开展地质工作有两方面依据：一是提供公共地质产品和准公共地质产品的目的，由于公共地质产品和准公共地质产品的提供存在市场失灵，采用政府供给的方式具有高效率；二是为了实现国家战略目标，如快速缓解资源紧张局面，保障资源安全，扶持勘查和矿业发展等战略目标，国家财政可以投入非公共地质产品。
    经过多年改革探索，我国现行地质工作管理体制和运行机制主要特点和发展趋势：一是公益性地质工作和商业性地质工作分开运行，其本质是公共地质产品和非公共地质产品在供给机制上的分开。政府提供公共地质产品；市场提供非公共地质产品；二是为了实现战略目标,政府资金可以介入非公共地质产品的生产，但要遵循市场规律，作为一种宏观调控手段，引导和促进市场提供非公共地质产品。
目前我国政府公益性地质工作体系框架是：国家根据经济社会发展的需要，开展公益性地质工作。中央政府主要负责全国能源和其他重要矿产资源远景调查与潜力评价，全国性、跨区域、海域基础地质和环境地质的综合调查与重大地质问题专项调查。省级政府主要负责为本地区经济社会发展服务的基础地质、矿产地质和环境地质调查。
    中央公益性地质工作要服从国家需求，服务国家目标。其基本内涵主要有三个方面：一是中央政府主要负责全国能源和其他重要矿产资源远景调查与潜力评价，全国性、跨区域、海域基础地质和环境地质的综合调查与重大地质问题专项调查。二是技术标准研究制定、地质矿产理论研究、技术方法研究、引进和推广、地球科学和地质勘查领域的国际交流与合作等。三是示范类地质工作。包括为地方公益性地质工作和商业性矿产勘查作示范的地质工作。其目标主要是为全社会提供地质公共产品和服务，为公共决策提供地质科学论证和决策支撑，这是公益性地质工作存在价值的体现。也是中央政府公益性地质工作的职责。
    公益性地质调查工作是认识地球、了解地球，服务于经济社会发展的基础性、超前性工作，向社会提供地学信息，是经济社会发展的永久性支撑，是集科学与技术、理论与实践、科研与调查为一体的多学科联合攻关的工程，具有基础性、探索性、地域性、继承性等特点，需要长期的资料、经验与人才积累，充满了活劳动，需要一支稳定的专业队伍长期进行成果资料的积累。公益性地质工作的特点和内在要求决定必须有一支专门从事公益性地质工作的队伍。这也是成熟的市场经济国家地质工作发展的经验。
    党中央、国务院从全面建成小康社会，实现经济社会全面、协调、可持续发展的高度对公益性地质工作给予了高度重视和关心。提出要加强地质工作，加强公益性地质调查队伍建设。温家宝总理曾明确指出，必须建设好一支人员精干并相对稳定、装备精良，以高新技术为支撑、调查与科研相结合，能担当重大战略任务、善于攻坚打硬仗的高素质、专业化的国家公益性地质调查队伍。这项改革，目标不能动摇，步伐必须加快。
    《中央机构编制委员会关于印发〈中国地质调查局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》(中编发〔2004 〕2号文件和《国务院关于加强地质工作的决定》(国发[2006]4号)均明确：中国地质调查局负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作,为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性服务。统一管理国家公益性地质调查队伍，对地方公益性地质调查队伍承担的国家地质调查任务实行项目联系、业务指导, 并对项目执行情况开展监督检查和成果管理。
    国土资源部在《关于国家公益性地质调查队伍建设的意见》（国土资发[2005]13号）中提出的建设公益性地质调查队伍思路和目标是：“根据我国国土面积、人口总量和国家对公益性地质工作的需求，与国家财政管理体制，地勘队伍管理体制相适应，逐步建成一支结构合理、专业齐全、高素质的公益性地质调查队伍。公益性地质调查队伍由国家和地方公益性地质调查队伍两部分组成，总体规模2.5-3万人，其中，国家公益性地质调查队伍在中国地质调查局现有直属单位1万人规模基础上逐步达到1.5万人（控制规模）。今后3年的建设目标为：基本建成一支由中国地质调查局直接管理，成建制，统一高效，人员精干并相对稳定，装备精良，以高新技术为支撑，调查与科研相结合，能担当重大战略任务，善于攻坚打硬仗的高素质、专业化的地质调查队伍”。
    “国家公益性地质调查队伍建设主要以中国地质调查局直属单位为基础，依托重大地质调查项目和国家专项的组织实施，通过专业结构调整和队伍能力建设，充实、加强一线技术力量，建实建强区域性地质调查机构、专业地质调查机构、科技创新与技术支撑机构和公益性服务机构，使之真正成为能够承担国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作任务及提供地质信息资料社会化服务的骨干力量”。
    做好公益性地质工作的关键在队伍。建设好一支人员精干并相对稳定、装备精良，以高新技术为支撑的高素质、专业化的国家公益性地质调查队伍，关系到我国地质事业的长远发展，是实现公益性地质工作国家战略目标的关键。当前,中央和地方两级公益性地质调查队伍的组织结构框架已初步形成，职责基本明确。经过十多年的建设，国家公益性地质调查队伍已初具规模，但仍存在一些问题。由于中央公益性地质调查队伍基本上是由管理体制、任务性质不同事业单位成建制地合并形成的，不同程度地存在事业单位的一些共性问题：如事业费不足,人员结构不合理，业务骨干和管理人才缺乏，缺乏有效的激励机制,队伍活力不足，创新能力不强，装备落后，社会保障体系未建立，离退休人员包袱沉重等等。上述问题可归结为两个，一个是这支队伍尚未建强，另一个是保证队伍稳定发展所必需的经常性经费不足问题。这是当前制约国家公益性地质调查队伍建精建强的关键问题，这两个问题较为严重，直接制约着公益性地质队伍的稳定与发展，解决不好这两个问题又直接影响公益性地质工作顺利开展，也势必影响和制约经济社会发展，而经常性经费投入不足又是制约队伍建设的主要瓶颈因素。
    三、国家公益性地质调查队伍建设存在的主要问题
   （一）队伍尚未建强
    1.人才队伍总量严重不足
    截至 2005 年底,全局共有职工12028人。其中，在岗职工6523人，占54％；离退休5369人，占45％；待岗136人，占1％。在岗职工队伍中，共有各类人才4924人（初级以上职称，含技师16人），占75％。从事野外一线工作的地质专业技术人才 1512 人,占在岗职工23%。
    目前国家公益性地质调查队伍人才队伍规模与新时期基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作任务相比，现有人才队伍总量不足,特别是野外一线地质人才总量较少。队伍规模距离中央公益性地质调查队伍建设控制规模1-1.5万人相差近一半。
    2.人才队伍结构不尽合理
    截至2005年底,全局在职职工中具有初级专业技术职务以上的4908人中 , 在岗专业技术人才3788人,占人才队伍总数的77%。人才队伍结构不够合理（见图1-4）

图1年龄结构                                图2学历结构 

    在具有初级以上专业技术职称4908人中，30岁以下的占16％；30-39岁占22％；40－49 岁占41%；50－55岁占16%；56 岁以上占5%；高级职称2193人，占45%；中级职称1523人，占31％。有博士研究生学历的，占9%，有硕士研究生学历的占13%；本科学历的占42%。

图3职称结构                                  图4优秀人才情况

  
    全局共有“两院”院士18人、领军人才(主持过重大项目，在本专业有较深造诣的人才) 162人、 重大项目负责人（承担过省部级及以上项目的第一负责人）672 人。
    主要问题一是领军人才，优秀、复合型人才和有较丰富实践经验的野外一线骨干人才短缺问题比较严重。二是年富力强、可以承担野外一线工作重任的31-40 岁年龄段的人才偏少，业务骨干断档的问题十分突出。三是人才余缺并存。地质类专业技术人员相对较少，管理、经营、后勤服务人员相对较多。从事方法技术研究的比例较大，从事野外地质调查人才比例小。四是人才队伍能力与当前工作任务不相适应，在目前野外一线的地质专业技术人才中，新接收的大学毕业生占了较大比重。这部分人员缺乏生产实习和实践锻炼，野外一线地调能力较差。按照高质量完成地质调查任务的要求而言，野外地质调查人才队伍整体能力有待提高。
    3.人才队伍后备力量不足。
    从地质人才供给方面看, 未来几年内实际供给不足，形势较为严峻。由于前些年地质工作的经费投入不足, 地质工作新的运行体制还没有形成，从业人员的社会保障体系与激励机制没有建立, 地质工作的远景规划和个人的长远发展比较模糊, 就业出口因此受堵。致使近15 年来地质技术人才的培养和教育已出现问题：多数学生不愿意报考地质类专业, 学校大幅度削减了招生计划，致使地质技术人供应从源头上大大减少。此外, 一些成熟的地质专业技术人才有部分已改行或离开地质工作岗位。地质工作的后备人才和可以提供的有相关工作积累的成熟专业技术人才非常有限。而且地质调查从业人员的地区分布、部门分布与地质工作投入的地区和部门相关, 可以从市场上聘用提供的地质工作项目服务和满足地质工作需要的地质专业技术人员有限。地质人才断层、青黄不接的现象非常严重。
    由于近几年经济社会发展对地质工作需求的不断增大,特别是商业性地质工作的逐渐兴起,全社会对地质科技人才需求达到空前旺盛，地质科技人才供应绝对不足,各高等院校的地质类本科以上毕业生就业率达到100%就是明证。因此，国家公益性地质调查队伍与地方和原工业部门、油气公司、外资公司对地质人才资源的争夺较为激烈。由于目前地调局系统职工收入与原工业部门、油气公司、外资公司及地方相关行业和单位相比，处于中下游水平，专业技术人才已有外流趋势。2001-2005年间全局共有 270 名专业技术人员调出局系统,其中地质类专业技术人才231人,占调离总数的85%。而目前，地质类专业技术人才流向地调局系统的趋势已大大减弱，在部分地区或个别单位向前些年那样批量引进有经验的地质类专业技术人才的情形几乎已不可能再现，如沈阳地调中心，2006年到目前拟引进十余名地质类专业技术人才，至今未果，主要原因就是很多地区、部门及单位通过提高待遇挽留技术骨干,用优厚的待遇招揽人才，采取非常规措施控制技术人员外流等办法稳定、发展壮大队伍。与此同时，大批引进技术骨干，还要面对配套设施建设、配偶安置和解决住房等方面的问题困扰，单位自身也是力不从心。
    总之，中央公益性地质调查队伍还比较薄弱,难以满足公益性地质工作的需要。
    （二）国家财政对公益性地质工作有效投入不足
    国家对公益性地质工作投入与新形势下经济社会发展对公益性地质工作的要求相比明显不足。
    1.保证队伍正常运转的经常性经费投入不足  
    近年来，国家的投入有一定增加,但与成本的增加和实际需求相比,其投入总量仍远远不足。基本支出预算长期不足,正常工作费用缺乏保障，是各单位普遍的问题（见表1-4）。

表1  全局几年来中央公益性地质调查队伍财政预算拨款的经常性费用    单位：万元

表2  六大区中心几年来财政投入经常性费用情况  单位：万元

    从表1和表2可以看出：几年来，包括人员经费在内，六大区中心平均始终徘徊在每年人均2万元多一点，离退休经费始终徘徊在每年人均1.6万元左右，扣除物价上涨和社会负担成本增加，近几年事业单位调整工资标准而相应增加的投入，实际上的经常性投入是相对下降的。各单位经常性地质事业费严重不足，基本支出预算中，人员经费(含离退休)预算年平均不足1.5万/人，只相当于实际支出的40%多。
    社会保障政策不配套, 投入结构不合理。由于改革政策不配套，使地质事业单位改革难以向更深层次发展，比如由于养老、医疗等社会保障体系没有建立,分流人员没有出口,人员难以流动，全员聘用制也无法真正实现。目前, 在国家公益性地质队伍中, 离退休人员占整个队伍的45% 左右。由于社会保障体系没有建立, 按照目前人员经费优先保证离退休人员费用支出的情况，沉重的离退休

表3  全局劳动报酬及补贴、离退休费用实际支出情况   单位：万元     

表4  六大区中心历年劳动报酬及补贴、离退休费用实际支出情况 单位：万元

    人员费用支出(退休金、医疗费等)占用了财政投入事业费的近60%, 扣除单位日常工作正常运转所必需水、电、暖、基础设施日常维护等刚性支出，在职人员的人员经费已所剩很少。近年来，随着经济的发展，国家几次上调职工工资标准、增加离退休人员离退休费、在职职工工资正常调资，差旅费开支标准提高，社会各类服务价格提高，都加大了各单位的经常性支出成本，地方纷纷出台了增加地方工资性补贴政策，对中央直属的单位也造成巨大压力，由于缺乏财政资金支持，各单位靠自身收入难以足额兑现地方的各种补贴政策，致使离退休老同志有意见，在职职工队伍不稳定，同时难以吸引人才,建设发展队伍。
    经常性经费不足,日常的工作就难有经费保障。必然导致本应由事业费开支的项目不得挤占其它经费，特别是挤占、挪用工作项目经费的现象。造成列支渠道不合理，财务预算执行困难。大量挤占、挪用项目、课题经费，直接影响了项目的质量和成果水平。 
    公共服务机构基本运转费用难以维持。实物资料中心因为缺钱，生产科研设备短缺，资料库运行费不足。图书馆的文献资源建设经费缺口较大,有些专业期刊资料只能忍疼割爱、砍掉不订。
    即使是进入非营利科研机构编制的人员新增的改革经费也仅能满足部分弥补基本运转费用 (水电费、供暖费)和管理人员工资的不足。2005年地科院全院事业费总额为11218万元,扣除“非营利”追加部分后为7762万元，当年离退休费用支出总额为4841万元，占事业费总额的63% 。
    总之，公益性地质调查队伍缺乏经常性工作经费，缺乏经常性的更新机制,直接影响了地质调查工作的正常运行和地质调查成果对社会公开服务的动力机制”。制约了国家公益性地质队伍建设的健康发展。 
    2.公益性地质工作投入缺乏长效机制
    主要问题一是经常性地质工作经费不足。二是承担的任务不稳定。以地质大调查专项为例：“自1999 年我国开始实施地质大调查以来到2005 年七年间，中央预算投入的地质大调查经费56.79 亿元，其中1999～ 2005 年每年投入经费分别为5.37 亿元、8. 57 亿元、8.58 亿元、8.58 亿元、8.58 亿元、8.59 亿元、8.52 亿元”。作为国家公益性地质调查队伍的地调局的直属单位承担的任务平均不足大调查总任务的40% （见表5）。
    由于历史的原因，地质勘查经费主要投资于四个专业地质调查机构，而六个大区中心几乎没有这方面的投入，只有财政投资的国土资源大调查和矿产资源补偿费等专项项目，科技项目费主要投向地科院所属的七个非营利机构和五个转制所。

表5   全局几年来财政预算拨款的地质调查工作经费情况    单位：万元

    由此表看出，几年来国家财政（财政调查专项）对国家公益性地质队伍的工作经费投入处于低水平徘徊。表中，科技项目经费增长主要由于地质科学院所属几个研究所有部分队伍（700人）进入国家科技创新体系，划为非营利机构而政府投资的科研类项目经费增加。
    从年度投资的总额看似基本保持稳定，但扣除物价上涨和社会负担的增加而产生的成本增大因素后，实际直接用于工作的费用逐年减少。2003-2005年间全局财政投入的工作经费为年人均9.5万元，2006年全局财政投入的工作经费为人均9.1万元，
    六大区地调中心2004～2006年间，财政投入的工作经费从额度上处于徘徊状态，实际直接用于工作的财政投入是下降的。由于工作任务不饱满，为了事业的发展、队伍稳定与发展，各单位都承担了市场项目，以弥补经费不足。从上面的表2可以看出，近三年来，财政对六大区中心投入的经常性费用徘徊在人均1.6～1.8万元/人年。在目前人员工资、离退休费用大幅增加的情况下，为保证人员工资、离退休费用支出，各单位普遍存在挤占工作经费现象，实际用于工作的经费势必大大缩水，工作的成果质量和成果水平也难有保证。
    公益性地质调查工作主要依靠申请国家专项工作经费支撑，没有长期而稳定的经常性工作经费保障。国家公益性地质调查队伍依托国家专项生存发展，存在大起大落的风险。地质大调查、矿产资源补偿费项目均属于国家专项经费，投入本身就不稳定。地质勘查费原本属于财政投入给地勘单位（主要为四个专业地调机构）的经常性工作经费，基数较低，近几年以财政专项增加了投入，但也一直处于不稳定的状态中。
    以六个大区地调中心为例，“十五”期间，六大区中心承担地质大调查专项281项，经费37560万元，占此间承担各类项目总经费的70.0％，其它国家专项153项，经费10510万元，占项目总经费的19.6％（见表7）。

表6 六大区中心近年地质调查工作经费财政投入情况表  单位：万元 

 图5 六大区中心“十五”承担的地调、科研项目总经费情况（单位：万元）
 

表7            六大区中心 “十五”期间承担的各类地质项目及经费情况

    由表7看出，各单位项目来源一是主要依靠承担地质大调查专项，而这类项目投入并不稳定，并且在低水平徘徊。“十五”期间财政投入的六个大区地调中心年人均地调、科研项目经费为7.1万元，年人均地质大调查经费为5. 5万元，仅相当于全局平均水平的60% 。相对于维持队伍稳定和发展所需要的人员劳务支出等要求来说，严重不足。
    按计划，地质大调查专项到2010年全部结束。届时，如果没有新的专项投入，国家对公益性地质工作的投资每年将净减少9亿元，国家公益性地质调查队伍承担的工作量每年将减少3-4亿元，相应地六个大区中心每年将减少70%的工作量（以现在的投资规模测算），队伍将处于半失业状态。正因为这个原因，各单位对扩大队伍规模就有后顾之忧。
    由上述分析看出，作为国家公益性地质调查队伍承担的工作任务是不稳定的，经费投入是严重不足的。因此，经常性经费不足问题，是严重制约国家公益性地质调查队伍建精建强和稳定发展的最大瓶颈因素。 
    3.缺乏长期稳定的科技投入，地质工作是科学探索性的社会实践活动，地质调查行业是技术密集型行业，地质科学院所属的社会公益类科研机构是国家地质科技创新的主体，也是国家公益性地质工作的科学技术支撑。由于科研经费的不足，科研人员要花很大精力到处争取课题，无法考虑争取到的课题是否符合单位的学科建设、发展方向以及服务领域等，这样在很大程度上阻碍和限制了学科的发展，传统优势学科也有逐步丧失国际学术地位之虞；由于科技投入的不足,使实验室得不到稳定支持，难以形成对科技创新的有力支撑，大大削弱了科技创新的基础性工作。
    4.基地建设保障不足
    按照国家提出的中央公益性地质调查队伍"十一五"建设目标，现有生活工作基地将不适应要求。部分单位科研用房紧张，新购置的科研仪器设备无处安装,许多珍贵的古生物化石、岩矿石标本、大量的野外样品堆积在楼道，影响科研工作的正常开展。随着队伍规模的逐渐扩大和任务量的增加，此类问题将更加突出。
    四、结论及若干建议
    （一）、明确政府投入公益性地质工作的职责，完善工作机制
    公益性地质工作特点，决定了必须有一支专门从事公益性地质工作的队伍。要明确政府公益性地质工作的职责，主要是为全社会提供地质公共产品和服务，为公共决策提供地质科学论证，要建立并不断完善中央和地方共同投资开展公益性地质工作的新机制, 合理划分确中央与地方职责及投资范围，建立统一协调相互促进的工作机制。相应加大财政对公益性地质工作的资金投入力度。
    （二）、加大地质人才开发力度 进一步完善队伍结构调整
    要按照人员精干、结构合理、装备精良、能承担重大任务的要求，加强领导，统一筹划，科学组织，稳步推进，在尊重市场经济规律基础上，通过增强人才吸引力，增强队伍地质调查核心能力, 把公益性地质工作的国家队建精建强，实现建设公益性地质工作队伍建设目标。
    科学制定中央公益性地质调查队伍“十一五”建设规划，根据 “十一五”和今后一个时期我国基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作的任务需求,把握人才队伍建设的主客观环境，抓紧研究制定国家公益性地质调查队伍“十一五”人才队伍建设规划及配套措施，以落实中国地质调查局中长期发展规划要求为目标，把地质人才队伍建设纳入到规范化、制度化、科学化的轨道。
    进一步加快人才队伍结构调整, 加强野外一线技术力量。开展大规模全方位职工岗位培训。通过举办政治理论、业务知识培训班和业务专题讲座,开展业务练兵活动，加强青年人才野外实习锻炼、选送骨干人才到国内高等院校、国际地质调查机构培养，加强与国内、国际人才互访、讲学交流与合作开展项目研究等方式，形成上下联动、分散培养与集中培训相结合的在职人才教育培训体系。
    加快地质人才开发。要把人才开发放到重要位置。建立健全鼓励创新的地质人才开发机制和管理体制。充分发挥现有人才的作用。研究制定以重大地质调查、科研项目和重点实验室为依托的人才培养办法。地质调查和科研项目向重点人才倾斜，每年优选一批地质调查、科研项目支持领军人才、复合型人才、中青年人才和学科带头人，逐步实现完成项目工作任务与人才培养相结合，造就一大批品德优良、基础厚实、知识广博、专业精深的地学新人。
    加大引进地质人才引进工作力度，紧密围绕地质调查中心工作，结合工作任务和专业需要，采取切实而有效的措施，有计划、分步骤地引进适量的本领域、本区域野外地质调查领军人才、重大项目负责人，充实野外一线技术力量。
    通过五至十年的建设，基本建成一支人员精干、结构合理、素质优良、能全面承担国家公益性、基础性地质调查和国家战略性矿产勘查工作的中央地质调查人才队伍。
    （三）中央财政要保证国家公益性地质队伍的经常性经费投入。
    1.按照事业单位改革的有关规定，尽快落实队伍社会保障政策。
公益性地质调查队伍应定位为纯公益性事业单位，要按照部门预算管理要求，将公益性地质调查队伍经常性支出等有关经费列为本级财政公共支出的重点内容，增加离退休人员的财政预算拨款，解决全额拨款和离退休经费严重不足问题。提高基本预算基数，给足必要的工资、基本建设费用以及正常的稳定的运行经费（如地质成果社会化服务费用等），切实保障公益性地质调查队伍的正常运行和工作的开展。建立公益性地质调查队伍和公益性地质工作稳定发展的长效机制。
    积极创造条件，改善环境，尽快将队伍建设的配套设施如办公、生活基地的规划与建设纳入议事日程，增加基础设施投入。
    2.完善人才激励、保障体制和机制。
    应增加相关预算标准，改善地质人员工作和生活条件，提高野外地质工作人员待遇,对野外地质工作人员继续实行工资倾斜政策，完善津贴补贴政策，探索和建立符合公益性地质工作实际、体现岗位绩效和分级分类管理的人才薪酬制度。研究制定中央公益性地质调查功勋奖励制度。建立鼓励创业创新的收益分配和人才使用机制，为稳定地质人才队伍创造良好环境。增加专项经费投入，支持国家公益性地质调查队伍以重大地质调查、科技攻关项目和重点实验室为依托，培养创新型人才、复合型人才和科技领军人才。要结合地质工作实际，制定吸引地质人才的有效办法，增强对高素质人才的吸引力和凝聚力。
    （四）加大财政对地质类教育的投入，加强后备队伍建设。
    以发展地质教育为基础，加快地质人才队伍建设。加强地质类院校办学条件建设，积极支持发展地质高等教育和中等职业教育。根据地质工作的实际需要，保持合理的地质类学生招生规模。国家奖学金和资助贫困学生政策进一步向地质类学生倾斜，鼓励学生报考地质类专业。鼓励学生毕业后到地质一线就业。在实践中培养杰出的地质人才，为提高地质工作水平提供有力的人才支撑。
    （五）中央财政要加大对公益性地质工作的资金投入。
    1.建立多渠道的地质科技投入体系。国家应逐步增加地质科技投入，并在相关地质专项中合理安排重大科技问题研究和新技术推广的经费。突出研究重点矿种和重点成矿区带的地质问题，大力推进成矿理论、找矿方法和勘探开发关键技术的自主创新。加快高薪技术在地质勘查中的应用，加强信息化、网络化、数字化建设,不断提高地质队伍的装备水平，推进地质工作现代化。
    要加强科技创新基地建设。积极创造条件，引导和支持公益性地质单位以重点实验室、研究中心等形式，组建特色突出、装备精良的科技创新基地。通过对重大项目长期稳定的扶持，支持重点实验室的建设和发展。要加快改善科技基础条件，加强重点实验室、工程技术研究中心、野外长期观测站网等科技平台建设。支持一批国土资源数据中心的建设。
    扩大地质科技对外交流与合作，加强国际地质信息收集和分析，共同开展研究地质课题, 更好地解决我国特殊的地质问题。
    2.建立中央财政对公益性地质工作投入合理增长机制。要设立中长期发展项目，从国家层面规划设立一些重大专项工程,如矿产资源保障工程、地壳探测工程、地质环境保护工程等。通过重大地质专项资金的投入，加强公益性地质工作。提高预算标准，合理增加地质调查项目经费投入，按实际工作量核定项目经费。加大矿产勘查前期投入，适当增加前期地质工作程度，为商业性矿产勘查降低自然风险。

中国地质调查局地球物理地球化学勘查研究所研发的“可控源电磁法测量中静态位移校正方法、装置及智能终端”日前获国家发明专利授权。

在可控源电磁法测量中，近地表存在的电性不均匀地质体会引起电流分布的畸变，使地表观测的电场分量出现增强或减弱。这种静态位移效应影响若不加以校正，往往造成反演电阻率断面严重畸变，影响解释结果的正确性。本发明提供了一种可控源电磁法测量静态位移的校正方法，基于观测的磁场数据对电场数据进行校正后再反演解释，可有效改善可控源电磁法探测中静态位移畸变影响，有利于提高勘探解释精度。

该专利受国家重点研发计划“深地资源勘查开采”重点专项“地面多功能电磁探测系统产品化研究”课题资助。