矿业权转让交易不是目的，而是利用市场机制对矿产资源优化配置的经济手段，由于与市场行为有关，它的实施必须有配套的政策法规予以保障。矿业权转让交易制度包括矿业权转让资格审定、矿业权转让的程序及审批、矿业权转让的公告制度、矿业权转让的利益补偿机制以及矿业权市场的监管制度等。影响范围和程度较小的矿产品交易更多地由市场主体自主安排，政府进行市场秩序的监管。

一、矿业权转让交易方面

（一）制定矿业权转让交易管理办法。对矿业权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以及对矿业权转让与其他市场行为关系的规定，包括不同类别矿业权的范围、转让条件和程序、内容、方式、期限、矿业权评估方法、矿业权交易规则和交易价格、审批部门等方面的规定。

（二）规范矿业权转让交易合同文本。统一矿业权转让交易合同文本格式和内容。

（三）建立矿业权转让交易协商制度。矿业权转让交易是矿业权持有者之间的一种市场行为，需要建立政府主导下的民主协商机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。政府是矿业权转让交易的监管者。

（四）建立矿业权转让交易第三方利益补偿制度。明确矿业权转让交易对周边地区及环境等造成的影响进行评估、补偿的办法。

（五）实行矿业权转让交易公告制度。矿业权转让交易主体对自己拥有的矿业权进行公告，有利于矿业权转让交易的公开、公平和效率的提高，公告制度要规定公告的时间、矿产资源储量和优劣情况、期限、公告方式、转让条件等内容。

二、矿业权转让交易市场建设方面

矿业权转让交易市场是通过市场交换取得矿业权的机制或场所。矿业权转让交易市场的建立需要有法律法规的保障。在我国，矿业权转让交易市场还是新生事物，在“互联网+”的时代，需要进一步发展和培育。矿业权转让交易市场的发展需要相应的法律、法规和政策的支持、约束和规范。

国家出台矿业权转让交易市场建设指导意见。明确矿业权转让交易市场建设、运行和管理的机构，建立矿业权转让交易市场运行规则和相关管理、仲裁机制以及包括价格监管等交易行为监管机制。

三、系统框架和主要内容

（一）系统框架

在统一的全国矿业权转让交易管理体系下，中央本级与省级政府矿业权转让交易系统实现基础数据共享。中央本级政府矿业权转让交易管理系统，主要由矿业权转让交易监督管理平台、矿业权转让交易管理平台和矿业权转让信息与服务门户（中国矿业权转让交易信息网）三部分组成，并根据信息安全保密相关规定进行网络间信息交换。矿业权转让交易监督管理平台主要处理矿业权转让交易监督管理日常业务，包括矿权规划管理、数据分析政策文件、转让合同管理、监督预警管理、诚信体系管理子系统的部分功能。矿业权转让交易管理平台主要处理矿业权转让交易业务，包括矿权价值评估、转让方式管理、转让合同管理、监督预警管理、诚信体系管理子系统的部分功能。矿业权转让信息与服务门户即中国矿业权转让交易信息网，是执行转让交易平台的入口，提供转让中介注册、评估专家注册、矿业权注册、转让矿权注册、转让公告管理、政策信息发布等服务功能及运维服务支持。

（二）主要内容

全国矿业权转让交易管理交易系统建设的主要内容是：一个标准化体系、两个业务处理平台、四个共享基础数据库、八个主要子系统。“一个标准化体系”是指建立全国矿业权转让交易系统功能规范、技术规范、数据规范，在统一标准规范的基础上，各地根据管理实际进行系统建设及信息交换。“两个业务处理平台”是指在矿业权转让交易管理系统中，按照统一的标准规范，建立矿业权转让交易监督管理和执行交易两个业务处理平台。“四个共享基础数据库”是指建立全国互联互通的矿业权转让中介库、矿业权评估专家库、矿业权信息库和转让矿业权信息库。“八个主要子系统”是指矿业权规划管理、矿权价值评估管理、转让方式管理、合同管理、监督预警管理、诚信体系管理、数据分析政策文件支持、信息与服务门户。

1．一个标准化体系

标准化体系是全国矿业权转让交易系统建设的基础和先决条件，全国统一的矿业权转让交易标准体系建设亟待建立并遵循与之相适应的标准规范，主要包括基础数据标准、转让交易标准、数据交换标准、网络基础设施标准、信息安全标准和管理标准六大标准。

基础数据标准是指与矿业权转让交易及信息化有关的数据规范，包括业务术语、基础分类代码及全国矿业权基础数据的数据规范，分为中央地方统一执行以及中央执行、地方参照执行两大类，中央和地方在系统建设过程中，可补充和扩展相关基础数据。

转让交易标准是指矿业权转让交易的管理规定、转让交易规则和相关文本格式规范。包括《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权交易规则（试行）》等法规制度规定的转让类型和方式、转让程序、转让管理要求等，以及矿业权转让交易中的招标投标文件、合同、信息公告、质疑投诉文本格式等。中央和地方在系统建设过程中，可结合工作实际，在全国统一转让交易标准基础上制定相关转让交易标准。

数据交换标准、网络基础设施标准、信息安全标准和管理标准是指系统建设中的有关技术和信息安全规范，统一执行财政部相关的信息化建设管理办法及标准。

2．两个业务处理平台

业务处理平台包括矿业权转让交易监督管理平台和矿业权转让交易执行平台，由八个主要子系统构成。

一是矿业权转让交易监督管理平台。主要满足政府对矿业权转让交易监督管理工作需要，通过系统，实现对矿业权规划管理，对矿业权转让交易执行的监督，对矿业权信息质疑投诉的处理，对各矿业权转让交易主体转让交易行为的监督预警和诚信管理，对矿业权的相关数据资料进行挖掘分析，实现决策支持，为矿业权转让交易监督管理部门提供有效的监督手段。

二是矿业权转让交易执行平台。主要满足矿业权转让交易执行工作需要，通过系统，为矿业权人、中介机构、受让人、矿业权价值评估专家建立沟通桥梁和全电子化操作的业务处理平台，并为矿业权转让交易监管部门实时监督提供技术手段。

3．四个共享基础数据库

全国矿业权转让交易共享基础数据库，包括转让交易中介机构库、评估专家数据库、矿业权信息库和转让矿业权信息库。国土资源部负责全国共享基础数据库的建设、管理和维护，中央和各省通过数据交换实现全国矿业权转让交易数据共享。

（1）交易中介机构库

全国矿业权转让交易中介机构库包括由国土资源部管理和省级国土资源行政主管部门传入的矿业权交易中介机构信息，以及按照规定取得矿业权交易代理资格的社会代理机构信息，实行动态、分级监管。各地可共享全国库相关信息。

中介机构库的主要功能包括：中介机构在线注册、资格审查、认定、年检、变更、中止，中介机构诚信及违法违规、质疑投诉情况查询，中介机构信息的网上公示、查询统计，中介机构开展矿业权交易业务情况及执业水平的考核评价等。

（2）评估专家数据库

全国矿业权评估专家数据库包括由国土资源部和省级国土资源行政主管部门传入的按规定条件征集的评估专家信息，实行统一的动态监管。各地可申请抽取使用全国库的评估专家。

评估专家数据库的主要功能包括：评估专家分级随机抽取、使用，以及全国范围内授权随机抽取、使用，语音、短信自动通知专家参加评估，咨询、请假等语音、短信交互功能，专家诚信及违法违规情况查询，日常考核评价和检验复审等。

（3）矿业权信息库

全国矿业权信息库包括国土资源部和省级国土资源行政主管部门或有关授权单位分级审批的矿业权信息，可通过中国矿业权转让交易平台统一维护，或由各省按全国统一标准实时传入。全国矿业权信息库信息实行统一的动态监管。

矿业权信息库的主要功能包括：矿业权登记、矿业权审批、受让人注册与矿业权查询支持，矿业权基本信息（包括矿业权转让信息）、受让人诚信信息、履约信息的记录与查询统计等。

（4）转让矿业权库

全国转让矿业权信息库包括国土资源部和省级国土资源行政主管部门分别按照统一标准收集整理的转让矿业权信息，实行统一的动态监管。

转让矿业权信息库的主要功能包括：转让矿业权信息维护，价格动态维护及多维度比较分析预警，同类矿业权对照、矿业权跟踪情况查询统计等。

（5）八个主要子系统

矿业权规划管理子系统的主要功能是国土资源行政主管部门对转让申请人报送的矿业权转让申请进行审核批复或备案，包括对矿业权出让后的矿业权人监管情况、受让人条件、矿业权转让交易集中会审的管理，以及支持矿业权人发展等政策的相关管理功能。

矿业权价值评估管理子系统的主要功能是根据矿业权规划管理信息，对矿业权价值进行评估，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等矿业权价值评估方式进行电子化管理，支持多种矿业权价值评估方法，从电子化的矿业权信息文件中自动提取相关信息，辅助矿业权价值评估专家进行电子化矿业权价值评估，自动记录相关信息并生成规范文档。

矿业权转让方式管理子系统的主要功能是将通过不同的转让交易方式的要件管理、实现矿业权转让交易的过程管理，并提供矿业权搜索、矿业权比对等参考信息。

转让合同管理子系统的主要功能是根据选择的矿业权转让方式自动生成格式合同文件，与矿业权规划进行匹配确认，进行合同备案管理，逐步实现电子合同的网上签订，为矿业权转让交易监管与转让交易信息统计提供基础数据。

矿业权转让交易监督预警子系统的主要功能是对矿业权转让信息公告、矿业权价值评估专家、转让中介机构、矿业权信息、转让矿业权信息、合同、诚信等矿业权转让交易关键流程节点与信息进行监控，根据预设规则提出预警，包括违规预警、远程视频监控等。

诚信体系管理子系统的主要功能是根据预设规则及相关质疑投诉，对受让人、矿业权人、转让中介机构、矿业权价值评估专家在矿业权转让交易活动中的行为进行评价，形成相应的信用等级，并根据相关法规及管理需要，实现诚信信息的共享。

数据分析与政策文件支持子系统的主要功能是对全国矿业权转让交易数据进行多角度的统计分析、报表查询、数据挖掘，进而实现对矿业权转让交易的决策支持，并为矿业权宏观调控提供相关数据。

矿业权转让交易信息与服务门户子系统的主要功能是提供权威的矿业权转让交易公开信息，包括矿业权转让交易信息发布、公告公示、信息申请、网上办事、交流互动、公众投诉等；为矿业权人、转让中介机构、矿业权价值评估专家等相关矿业权转让交易参与者，提供进入矿业权转让交易系统的统一登录入口和个性化服务支持。

（三）技术要求

1．灵活性和扩展性要求。矿业权转让交易系统应具备较高的灵活性和可扩充性。系统主体结构要能够适应矿业权转让交易模式和矿业权转让交易规模在一定时期内的变化，并保持主体结构的稳定；系统设计采用公共服务流程模块标准化的设计方式，利用标准模块灵活配置适应和支撑矿业权转让交易业务的不断发展；支持多种矿业权转让交易流程管理模式，实现流程可定制；支持灵活定制统计报表，以适应不断变化的统计分析需求；实现不同用户（矿业权人、受让人、政府监管人、其他自然人）角色间的权限灵活分配，满足个性化矿业权转让交易管理需求等。

2．安全要求。矿业权转让交易系统应按照国家信息安全等级保护相关标准和要求，根据系统的重要程度和遭到破坏后所造成的影响，合理确定系统的安全保护等级并及时备案。须按确定的安全保护等级所对应的安全标准和要求，开展系统设计和开发。在物理安全、网络安全、数据安全与备份恢复、主机安全和应用安全等各层面，采取必要的安全防护技术和手段，完善和制定相关的管理和维护制度，定期对系统进行安全测评和整改。同时，应实现国土资源部颁发的数字证书能够在全国各级国土资源行政主管部门的系统中通用。□

（作者单位：国土资源部矿产资源储量评审中心）

    地质工作是经济社会发展重要的先行性、基础性工作，服务于经济社会的各个方面。当前，我国正处于经济快速发展阶段，资源与环境问题日益突出，国民经济与社会发展对地质工作的需求不断增长。加强地质工作，充分挖掘资源潜力，加大地质和矿产资源勘查力度，提高资源供给能力和保障程度，对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重要意义。
    当前，我国工业化、城镇化进程加快，经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出。加强地质工作，是缓解资源约束、保障经济发展的重要举措，是推进城乡建设、开展国土整治的重要基础，是防治地质灾害、改善人居环境的重要手段。必须从全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的战略高度，进一步提高对地质工作重要性的认识，增强责任意识和紧迫感，切实加强地质调查、矿产勘查和地质灾害监测预警等工作，以满足现代化建设的需要。
    一、地质调查工作的成果是准公共产品
    地质工作是调查研究地球的物质组成及其形成演变过程，从认识自然进而利用自然,为国民经济和社会发展服务的一项探索性很强的科学技术工作。公益性地质调查工作是地质工作的重要组成部分。
    美国经济学家萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》一文中给出了公共产品的经典定义：即一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对该产品的消费。它具有两个本质特征，一是消费的非排他性，二是消费的非竞争性。由此，区分公共产品和私人产品就有两个基本标准：一是排他性和非排他性，二是竞争性和非竞争性。私人产品具有竞争性和排他性，公共产品具有非竞争性和非排他性。排他性是指个人可以被排除在消费某种物品的利益之外，当消费者为私人产品付钱购买之后，他人就不能享用此种商品或服务所带来的利益。非竞争性是指消费者的增加，不引起生产成本的增加，即一定量的公共产品，按零边际成本为消费者提供利益或服务。
    依据需要主体和供给渠道的不同，各种产品和服务可分为两类。主要由以政府为代表的国家机构公共部门供给，用来满足公共需要的产品和服务，称之为公共产品(public goods)；主要由市场供给，用来满足个别人需要的商品和服务，称之为私人产品 (private goods) 。这就是公共产品的实践标准。
    布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出, 根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”，而完全由市场决定的产品是“纯私人产品”。公共产品和私人产品是社会产品中典型的两极。现实经济生活中还有些物品兼备公共产品与私人产品的特征，称之为混合产品或准公共产品。其中，有些产品具有非竞争性，但不具有非排他性；有些产品具有不充分的非竞争性和非排他性。
    准公共产品是指不完全同时具备非排他性和非竞争性两个特征的公共产品。准公共产品一般具有“拥挤性”的特点，即消费者增加到一定数值后，就会出现边际成本为正，不像公共产品那样边际成本为零。准公共产品达到“拥挤点”后，每增加一个消费者，原消费者的效用就要减少。准公共产品“拥挤性”的特点决定其消费要遵循“选择性进入”的规则，即满足一定约束条件后(例如付费后) ，才能消费。
    因此,公共产品基本可以分为三类：第一类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等；第二类公共产品的特点，是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易的做到排他，如公共桥梁、公共游泳池以及公共电影院等，这种物品也被形象地称为俱乐部产品(club goods)；第三类公共产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法做到有效地排他，如公共渔场、牧场等，有的学者将这类物品称为共同资源(common resources)。俱乐部产品和共同资源通称为“准公共产品” (quasi2public goods)，即不同时具备非排他性和非竞争性。随着私人对公共产品生产与提供的参与，公共产品的提供有了公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。公共产品一般由政府提供，提供公共产品是政府的重要职责。
    运用上述观点分析可知，地质调查工作成果不是公共产品。首先，它不完全具备非排他性的经济本质。地质调查工作成果表现形式是信息产品，可以通过简单设置规则——收费，就可轻易实现排他。其次，它不具备非竞争性的表现形式。地质调查工作成果具有地域性，只能说明本地区的地质状况，不能说明其它地区的地质状况，不能复制，一旦有人使用，并通过后续工作取得效益，他人就无重复使用的动力，更谈不上边际成本不变。由此看来，地质调查工作成果具有潜在的排他性和明显的竞争性。
实践上,地质调查工作成果是公共产品，地质调查工作成果不能直接产生经济效益，需要通过一系列后续工作才能产生经济效益或社会效益。这种地质调查工作成果效益的间接性、滞后性及较长产生链的特点，形成资金的技术壁垒，预期经济效益不清，机会成本增大，资本效率降低，决定了市场不会提供这种产品。但社会经济发展又需要这种产品，因此，就只能由政府来提供。从世界各国的地质调查工作来看，绝大多数地质调查工作都是由政府出资进行。由此看来，按实践标准地质调查工作成果则属于公共产品。
    地质调查工作成果特征前面已有论述，你使用不影响他使用，基本具备非排他性；但你使用后，他再使用效用就会降低、甚至为零，不具备非竞争性。而且地质调查工作成果的实际使用也是遵循“选择性进入”的规则的，所有产生效益的后续工作的投入，可视为进入限制，典型的是矿产资源探矿权的取得是要付费的。也就是说，地质调查工作成果不同时具备非排他性和非竞争性两个特征，具有“拥挤性”的特点，使用要遵循“选择性进入”规则，所以说，地质调查工作成果是准公共产品。实践标准之所以把地质调查工作成果判为公共产品，源于地质调查工作的投入来自国家财政的公共支出。在市场经济的国家里，公共支出的目的就是生产公共产品。实践标准的结果是动态的，不是一成不变的，他依据供给主体的不同，把准公共产品或纳入公共产品或纳入私人产品。
    要从理论上判断是否是公共产品，就必须从表现形式和经济本质两方面把握公共产品的特征。单从公共产品的定义和特征来看，地质调查工作成果不属于公共产品，单从市场能否提供的标准来看，地质调查工作成果则是公共产品，而进一步深入分析则会发现，地质调查工作成果又是准公共产品。
    运用公共产品理论，结合地质工作的产品特点，可以将地质工作产品分为公共地质产品、准公共地质产品和非公共地质产品。这种产品性质的差异决定了不同类型的产品需要不同的供给方式：公共地质产品需要政府提供，非公共地质产品需要市场提供。这也是公益性地质工作和商业性地质工作分开运行的重要理论依据。以区域性地质调查成果和矿产资源调查成果为例做深入分析：区域性地质调查目的是提供满足公共需要的基础地质信息，产品具有非竞争性和非排他性， 属于纯公共地质产品；区域性矿产资源调查目的是提供后备勘查基地，部分地具有竞争性或排他性，具有准公共产品的性质；一般面上的，为提供后备勘查基地的地质产品具有准公共产品的特点。一旦设置了探矿权，地质产品就具有完全的排他性和竞争性，属于非公共地质产品。由此可见，是否设置矿业权是区别公共地质产品和非公共地质产品的一个重要标志。
    二、公益性地质工作的性质及特点
    公益性地质调查队伍及其所从事的公益性地质工作，就是要为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性服务，不仅提供公共地质产品或准公共地质产品，而且提供公益性服务，满足公共需要。公益性地质工作是由各级政府出资为社会服务的基础性、战略性、前瞻性地质工作。基本内容包含：以保障资源安全和实施可持续发展战略为宗旨的地质工作；为重大工程建设和政府宏观决策服务的地质工作；为满足社会日益增长的地学知识与信息需求而开展的地质工作；为推进地质科技不断发展而开展的地质工作。
    政府财政投入开展地质工作有两方面依据：一是提供公共地质产品和准公共地质产品的目的，由于公共地质产品和准公共地质产品的提供存在市场失灵，采用政府供给的方式具有高效率；二是为了实现国家战略目标，如快速缓解资源紧张局面，保障资源安全，扶持勘查和矿业发展等战略目标，国家财政可以投入非公共地质产品。
    经过多年改革探索，我国现行地质工作管理体制和运行机制主要特点和发展趋势：一是公益性地质工作和商业性地质工作分开运行，其本质是公共地质产品和非公共地质产品在供给机制上的分开。政府提供公共地质产品；市场提供非公共地质产品；二是为了实现战略目标,政府资金可以介入非公共地质产品的生产，但要遵循市场规律，作为一种宏观调控手段，引导和促进市场提供非公共地质产品。
目前我国政府公益性地质工作体系框架是：国家根据经济社会发展的需要，开展公益性地质工作。中央政府主要负责全国能源和其他重要矿产资源远景调查与潜力评价，全国性、跨区域、海域基础地质和环境地质的综合调查与重大地质问题专项调查。省级政府主要负责为本地区经济社会发展服务的基础地质、矿产地质和环境地质调查。
    中央公益性地质工作要服从国家需求，服务国家目标。其基本内涵主要有三个方面：一是中央政府主要负责全国能源和其他重要矿产资源远景调查与潜力评价，全国性、跨区域、海域基础地质和环境地质的综合调查与重大地质问题专项调查。二是技术标准研究制定、地质矿产理论研究、技术方法研究、引进和推广、地球科学和地质勘查领域的国际交流与合作等。三是示范类地质工作。包括为地方公益性地质工作和商业性矿产勘查作示范的地质工作。其目标主要是为全社会提供地质公共产品和服务，为公共决策提供地质科学论证和决策支撑，这是公益性地质工作存在价值的体现。也是中央政府公益性地质工作的职责。
    公益性地质调查工作是认识地球、了解地球，服务于经济社会发展的基础性、超前性工作，向社会提供地学信息，是经济社会发展的永久性支撑，是集科学与技术、理论与实践、科研与调查为一体的多学科联合攻关的工程，具有基础性、探索性、地域性、继承性等特点，需要长期的资料、经验与人才积累，充满了活劳动，需要一支稳定的专业队伍长期进行成果资料的积累。公益性地质工作的特点和内在要求决定必须有一支专门从事公益性地质工作的队伍。这也是成熟的市场经济国家地质工作发展的经验。
    党中央、国务院从全面建成小康社会，实现经济社会全面、协调、可持续发展的高度对公益性地质工作给予了高度重视和关心。提出要加强地质工作，加强公益性地质调查队伍建设。温家宝总理曾明确指出，必须建设好一支人员精干并相对稳定、装备精良，以高新技术为支撑、调查与科研相结合，能担当重大战略任务、善于攻坚打硬仗的高素质、专业化的国家公益性地质调查队伍。这项改革，目标不能动摇，步伐必须加快。
    《中央机构编制委员会关于印发〈中国地质调查局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》(中编发〔2004 〕2号文件和《国务院关于加强地质工作的决定》(国发[2006]4号)均明确：中国地质调查局负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作,为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性服务。统一管理国家公益性地质调查队伍，对地方公益性地质调查队伍承担的国家地质调查任务实行项目联系、业务指导, 并对项目执行情况开展监督检查和成果管理。
    国土资源部在《关于国家公益性地质调查队伍建设的意见》（国土资发[2005]13号）中提出的建设公益性地质调查队伍思路和目标是：“根据我国国土面积、人口总量和国家对公益性地质工作的需求，与国家财政管理体制，地勘队伍管理体制相适应，逐步建成一支结构合理、专业齐全、高素质的公益性地质调查队伍。公益性地质调查队伍由国家和地方公益性地质调查队伍两部分组成，总体规模2.5-3万人，其中，国家公益性地质调查队伍在中国地质调查局现有直属单位1万人规模基础上逐步达到1.5万人（控制规模）。今后3年的建设目标为：基本建成一支由中国地质调查局直接管理，成建制，统一高效，人员精干并相对稳定，装备精良，以高新技术为支撑，调查与科研相结合，能担当重大战略任务，善于攻坚打硬仗的高素质、专业化的地质调查队伍”。
    “国家公益性地质调查队伍建设主要以中国地质调查局直属单位为基础，依托重大地质调查项目和国家专项的组织实施，通过专业结构调整和队伍能力建设，充实、加强一线技术力量，建实建强区域性地质调查机构、专业地质调查机构、科技创新与技术支撑机构和公益性服务机构，使之真正成为能够承担国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作任务及提供地质信息资料社会化服务的骨干力量”。
    做好公益性地质工作的关键在队伍。建设好一支人员精干并相对稳定、装备精良，以高新技术为支撑的高素质、专业化的国家公益性地质调查队伍，关系到我国地质事业的长远发展，是实现公益性地质工作国家战略目标的关键。当前,中央和地方两级公益性地质调查队伍的组织结构框架已初步形成，职责基本明确。经过十多年的建设，国家公益性地质调查队伍已初具规模，但仍存在一些问题。由于中央公益性地质调查队伍基本上是由管理体制、任务性质不同事业单位成建制地合并形成的，不同程度地存在事业单位的一些共性问题：如事业费不足,人员结构不合理，业务骨干和管理人才缺乏，缺乏有效的激励机制,队伍活力不足，创新能力不强，装备落后，社会保障体系未建立，离退休人员包袱沉重等等。上述问题可归结为两个，一个是这支队伍尚未建强，另一个是保证队伍稳定发展所必需的经常性经费不足问题。这是当前制约国家公益性地质调查队伍建精建强的关键问题，这两个问题较为严重，直接制约着公益性地质队伍的稳定与发展，解决不好这两个问题又直接影响公益性地质工作顺利开展，也势必影响和制约经济社会发展，而经常性经费投入不足又是制约队伍建设的主要瓶颈因素。
    三、国家公益性地质调查队伍建设存在的主要问题
   （一）队伍尚未建强
    1.人才队伍总量严重不足
    截至 2005 年底,全局共有职工12028人。其中，在岗职工6523人，占54％；离退休5369人，占45％；待岗136人，占1％。在岗职工队伍中，共有各类人才4924人（初级以上职称，含技师16人），占75％。从事野外一线工作的地质专业技术人才 1512 人,占在岗职工23%。
    目前国家公益性地质调查队伍人才队伍规模与新时期基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作任务相比，现有人才队伍总量不足,特别是野外一线地质人才总量较少。队伍规模距离中央公益性地质调查队伍建设控制规模1-1.5万人相差近一半。
    2.人才队伍结构不尽合理
    截至2005年底,全局在职职工中具有初级专业技术职务以上的4908人中 , 在岗专业技术人才3788人,占人才队伍总数的77%。人才队伍结构不够合理（见图1-4）

图1年龄结构                                图2学历结构 

    在具有初级以上专业技术职称4908人中，30岁以下的占16％；30-39岁占22％；40－49 岁占41%；50－55岁占16%；56 岁以上占5%；高级职称2193人，占45%；中级职称1523人，占31％。有博士研究生学历的，占9%，有硕士研究生学历的占13%；本科学历的占42%。

图3职称结构                                  图4优秀人才情况

  
    全局共有“两院”院士18人、领军人才(主持过重大项目，在本专业有较深造诣的人才) 162人、 重大项目负责人（承担过省部级及以上项目的第一负责人）672 人。
    主要问题一是领军人才，优秀、复合型人才和有较丰富实践经验的野外一线骨干人才短缺问题比较严重。二是年富力强、可以承担野外一线工作重任的31-40 岁年龄段的人才偏少，业务骨干断档的问题十分突出。三是人才余缺并存。地质类专业技术人员相对较少，管理、经营、后勤服务人员相对较多。从事方法技术研究的比例较大，从事野外地质调查人才比例小。四是人才队伍能力与当前工作任务不相适应，在目前野外一线的地质专业技术人才中，新接收的大学毕业生占了较大比重。这部分人员缺乏生产实习和实践锻炼，野外一线地调能力较差。按照高质量完成地质调查任务的要求而言，野外地质调查人才队伍整体能力有待提高。
    3.人才队伍后备力量不足。
    从地质人才供给方面看, 未来几年内实际供给不足，形势较为严峻。由于前些年地质工作的经费投入不足, 地质工作新的运行体制还没有形成，从业人员的社会保障体系与激励机制没有建立, 地质工作的远景规划和个人的长远发展比较模糊, 就业出口因此受堵。致使近15 年来地质技术人才的培养和教育已出现问题：多数学生不愿意报考地质类专业, 学校大幅度削减了招生计划，致使地质技术人供应从源头上大大减少。此外, 一些成熟的地质专业技术人才有部分已改行或离开地质工作岗位。地质工作的后备人才和可以提供的有相关工作积累的成熟专业技术人才非常有限。而且地质调查从业人员的地区分布、部门分布与地质工作投入的地区和部门相关, 可以从市场上聘用提供的地质工作项目服务和满足地质工作需要的地质专业技术人员有限。地质人才断层、青黄不接的现象非常严重。
    由于近几年经济社会发展对地质工作需求的不断增大,特别是商业性地质工作的逐渐兴起,全社会对地质科技人才需求达到空前旺盛，地质科技人才供应绝对不足,各高等院校的地质类本科以上毕业生就业率达到100%就是明证。因此，国家公益性地质调查队伍与地方和原工业部门、油气公司、外资公司对地质人才资源的争夺较为激烈。由于目前地调局系统职工收入与原工业部门、油气公司、外资公司及地方相关行业和单位相比，处于中下游水平，专业技术人才已有外流趋势。2001-2005年间全局共有 270 名专业技术人员调出局系统,其中地质类专业技术人才231人,占调离总数的85%。而目前，地质类专业技术人才流向地调局系统的趋势已大大减弱，在部分地区或个别单位向前些年那样批量引进有经验的地质类专业技术人才的情形几乎已不可能再现，如沈阳地调中心，2006年到目前拟引进十余名地质类专业技术人才，至今未果，主要原因就是很多地区、部门及单位通过提高待遇挽留技术骨干,用优厚的待遇招揽人才，采取非常规措施控制技术人员外流等办法稳定、发展壮大队伍。与此同时，大批引进技术骨干，还要面对配套设施建设、配偶安置和解决住房等方面的问题困扰，单位自身也是力不从心。
    总之，中央公益性地质调查队伍还比较薄弱,难以满足公益性地质工作的需要。
    （二）国家财政对公益性地质工作有效投入不足
    国家对公益性地质工作投入与新形势下经济社会发展对公益性地质工作的要求相比明显不足。
    1.保证队伍正常运转的经常性经费投入不足  
    近年来，国家的投入有一定增加,但与成本的增加和实际需求相比,其投入总量仍远远不足。基本支出预算长期不足,正常工作费用缺乏保障，是各单位普遍的问题（见表1-4）。

表1  全局几年来中央公益性地质调查队伍财政预算拨款的经常性费用    单位：万元

表2  六大区中心几年来财政投入经常性费用情况  单位：万元

    从表1和表2可以看出：几年来，包括人员经费在内，六大区中心平均始终徘徊在每年人均2万元多一点，离退休经费始终徘徊在每年人均1.6万元左右，扣除物价上涨和社会负担成本增加，近几年事业单位调整工资标准而相应增加的投入，实际上的经常性投入是相对下降的。各单位经常性地质事业费严重不足，基本支出预算中，人员经费(含离退休)预算年平均不足1.5万/人，只相当于实际支出的40%多。
    社会保障政策不配套, 投入结构不合理。由于改革政策不配套，使地质事业单位改革难以向更深层次发展，比如由于养老、医疗等社会保障体系没有建立,分流人员没有出口,人员难以流动，全员聘用制也无法真正实现。目前, 在国家公益性地质队伍中, 离退休人员占整个队伍的45% 左右。由于社会保障体系没有建立, 按照目前人员经费优先保证离退休人员费用支出的情况，沉重的离退休

表3  全局劳动报酬及补贴、离退休费用实际支出情况   单位：万元     

表4  六大区中心历年劳动报酬及补贴、离退休费用实际支出情况 单位：万元

    人员费用支出(退休金、医疗费等)占用了财政投入事业费的近60%, 扣除单位日常工作正常运转所必需水、电、暖、基础设施日常维护等刚性支出，在职人员的人员经费已所剩很少。近年来，随着经济的发展，国家几次上调职工工资标准、增加离退休人员离退休费、在职职工工资正常调资，差旅费开支标准提高，社会各类服务价格提高，都加大了各单位的经常性支出成本，地方纷纷出台了增加地方工资性补贴政策，对中央直属的单位也造成巨大压力，由于缺乏财政资金支持，各单位靠自身收入难以足额兑现地方的各种补贴政策，致使离退休老同志有意见，在职职工队伍不稳定，同时难以吸引人才,建设发展队伍。
    经常性经费不足,日常的工作就难有经费保障。必然导致本应由事业费开支的项目不得挤占其它经费，特别是挤占、挪用工作项目经费的现象。造成列支渠道不合理，财务预算执行困难。大量挤占、挪用项目、课题经费，直接影响了项目的质量和成果水平。 
    公共服务机构基本运转费用难以维持。实物资料中心因为缺钱，生产科研设备短缺，资料库运行费不足。图书馆的文献资源建设经费缺口较大,有些专业期刊资料只能忍疼割爱、砍掉不订。
    即使是进入非营利科研机构编制的人员新增的改革经费也仅能满足部分弥补基本运转费用 (水电费、供暖费)和管理人员工资的不足。2005年地科院全院事业费总额为11218万元,扣除“非营利”追加部分后为7762万元，当年离退休费用支出总额为4841万元，占事业费总额的63% 。
    总之，公益性地质调查队伍缺乏经常性工作经费，缺乏经常性的更新机制,直接影响了地质调查工作的正常运行和地质调查成果对社会公开服务的动力机制”。制约了国家公益性地质队伍建设的健康发展。 
    2.公益性地质工作投入缺乏长效机制
    主要问题一是经常性地质工作经费不足。二是承担的任务不稳定。以地质大调查专项为例：“自1999 年我国开始实施地质大调查以来到2005 年七年间，中央预算投入的地质大调查经费56.79 亿元，其中1999～ 2005 年每年投入经费分别为5.37 亿元、8. 57 亿元、8.58 亿元、8.58 亿元、8.58 亿元、8.59 亿元、8.52 亿元”。作为国家公益性地质调查队伍的地调局的直属单位承担的任务平均不足大调查总任务的40% （见表5）。
    由于历史的原因，地质勘查经费主要投资于四个专业地质调查机构，而六个大区中心几乎没有这方面的投入，只有财政投资的国土资源大调查和矿产资源补偿费等专项项目，科技项目费主要投向地科院所属的七个非营利机构和五个转制所。

表5   全局几年来财政预算拨款的地质调查工作经费情况    单位：万元

    由此表看出，几年来国家财政（财政调查专项）对国家公益性地质队伍的工作经费投入处于低水平徘徊。表中，科技项目经费增长主要由于地质科学院所属几个研究所有部分队伍（700人）进入国家科技创新体系，划为非营利机构而政府投资的科研类项目经费增加。
    从年度投资的总额看似基本保持稳定，但扣除物价上涨和社会负担的增加而产生的成本增大因素后，实际直接用于工作的费用逐年减少。2003-2005年间全局财政投入的工作经费为年人均9.5万元，2006年全局财政投入的工作经费为人均9.1万元，
    六大区地调中心2004～2006年间，财政投入的工作经费从额度上处于徘徊状态，实际直接用于工作的财政投入是下降的。由于工作任务不饱满，为了事业的发展、队伍稳定与发展，各单位都承担了市场项目，以弥补经费不足。从上面的表2可以看出，近三年来，财政对六大区中心投入的经常性费用徘徊在人均1.6～1.8万元/人年。在目前人员工资、离退休费用大幅增加的情况下，为保证人员工资、离退休费用支出，各单位普遍存在挤占工作经费现象，实际用于工作的经费势必大大缩水，工作的成果质量和成果水平也难有保证。
    公益性地质调查工作主要依靠申请国家专项工作经费支撑，没有长期而稳定的经常性工作经费保障。国家公益性地质调查队伍依托国家专项生存发展，存在大起大落的风险。地质大调查、矿产资源补偿费项目均属于国家专项经费，投入本身就不稳定。地质勘查费原本属于财政投入给地勘单位（主要为四个专业地调机构）的经常性工作经费，基数较低，近几年以财政专项增加了投入，但也一直处于不稳定的状态中。
    以六个大区地调中心为例，“十五”期间，六大区中心承担地质大调查专项281项，经费37560万元，占此间承担各类项目总经费的70.0％，其它国家专项153项，经费10510万元，占项目总经费的19.6％（见表7）。

表6 六大区中心近年地质调查工作经费财政投入情况表  单位：万元 

 图5 六大区中心“十五”承担的地调、科研项目总经费情况（单位：万元）
 

表7            六大区中心 “十五”期间承担的各类地质项目及经费情况

    由表7看出，各单位项目来源一是主要依靠承担地质大调查专项，而这类项目投入并不稳定，并且在低水平徘徊。“十五”期间财政投入的六个大区地调中心年人均地调、科研项目经费为7.1万元，年人均地质大调查经费为5. 5万元，仅相当于全局平均水平的60% 。相对于维持队伍稳定和发展所需要的人员劳务支出等要求来说，严重不足。
    按计划，地质大调查专项到2010年全部结束。届时，如果没有新的专项投入，国家对公益性地质工作的投资每年将净减少9亿元，国家公益性地质调查队伍承担的工作量每年将减少3-4亿元，相应地六个大区中心每年将减少70%的工作量（以现在的投资规模测算），队伍将处于半失业状态。正因为这个原因，各单位对扩大队伍规模就有后顾之忧。
    由上述分析看出，作为国家公益性地质调查队伍承担的工作任务是不稳定的，经费投入是严重不足的。因此，经常性经费不足问题，是严重制约国家公益性地质调查队伍建精建强和稳定发展的最大瓶颈因素。 
    3.缺乏长期稳定的科技投入，地质工作是科学探索性的社会实践活动，地质调查行业是技术密集型行业，地质科学院所属的社会公益类科研机构是国家地质科技创新的主体，也是国家公益性地质工作的科学技术支撑。由于科研经费的不足，科研人员要花很大精力到处争取课题，无法考虑争取到的课题是否符合单位的学科建设、发展方向以及服务领域等，这样在很大程度上阻碍和限制了学科的发展，传统优势学科也有逐步丧失国际学术地位之虞；由于科技投入的不足,使实验室得不到稳定支持，难以形成对科技创新的有力支撑，大大削弱了科技创新的基础性工作。
    4.基地建设保障不足
    按照国家提出的中央公益性地质调查队伍"十一五"建设目标，现有生活工作基地将不适应要求。部分单位科研用房紧张，新购置的科研仪器设备无处安装,许多珍贵的古生物化石、岩矿石标本、大量的野外样品堆积在楼道，影响科研工作的正常开展。随着队伍规模的逐渐扩大和任务量的增加，此类问题将更加突出。
    四、结论及若干建议
    （一）、明确政府投入公益性地质工作的职责，完善工作机制
    公益性地质工作特点，决定了必须有一支专门从事公益性地质工作的队伍。要明确政府公益性地质工作的职责，主要是为全社会提供地质公共产品和服务，为公共决策提供地质科学论证，要建立并不断完善中央和地方共同投资开展公益性地质工作的新机制, 合理划分确中央与地方职责及投资范围，建立统一协调相互促进的工作机制。相应加大财政对公益性地质工作的资金投入力度。
    （二）、加大地质人才开发力度 进一步完善队伍结构调整
    要按照人员精干、结构合理、装备精良、能承担重大任务的要求，加强领导，统一筹划，科学组织，稳步推进，在尊重市场经济规律基础上，通过增强人才吸引力，增强队伍地质调查核心能力, 把公益性地质工作的国家队建精建强，实现建设公益性地质工作队伍建设目标。
    科学制定中央公益性地质调查队伍“十一五”建设规划，根据 “十一五”和今后一个时期我国基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作的任务需求,把握人才队伍建设的主客观环境，抓紧研究制定国家公益性地质调查队伍“十一五”人才队伍建设规划及配套措施，以落实中国地质调查局中长期发展规划要求为目标，把地质人才队伍建设纳入到规范化、制度化、科学化的轨道。
    进一步加快人才队伍结构调整, 加强野外一线技术力量。开展大规模全方位职工岗位培训。通过举办政治理论、业务知识培训班和业务专题讲座,开展业务练兵活动，加强青年人才野外实习锻炼、选送骨干人才到国内高等院校、国际地质调查机构培养，加强与国内、国际人才互访、讲学交流与合作开展项目研究等方式，形成上下联动、分散培养与集中培训相结合的在职人才教育培训体系。
    加快地质人才开发。要把人才开发放到重要位置。建立健全鼓励创新的地质人才开发机制和管理体制。充分发挥现有人才的作用。研究制定以重大地质调查、科研项目和重点实验室为依托的人才培养办法。地质调查和科研项目向重点人才倾斜，每年优选一批地质调查、科研项目支持领军人才、复合型人才、中青年人才和学科带头人，逐步实现完成项目工作任务与人才培养相结合，造就一大批品德优良、基础厚实、知识广博、专业精深的地学新人。
    加大引进地质人才引进工作力度，紧密围绕地质调查中心工作，结合工作任务和专业需要，采取切实而有效的措施，有计划、分步骤地引进适量的本领域、本区域野外地质调查领军人才、重大项目负责人，充实野外一线技术力量。
    通过五至十年的建设，基本建成一支人员精干、结构合理、素质优良、能全面承担国家公益性、基础性地质调查和国家战略性矿产勘查工作的中央地质调查人才队伍。
    （三）中央财政要保证国家公益性地质队伍的经常性经费投入。
    1.按照事业单位改革的有关规定，尽快落实队伍社会保障政策。
公益性地质调查队伍应定位为纯公益性事业单位，要按照部门预算管理要求，将公益性地质调查队伍经常性支出等有关经费列为本级财政公共支出的重点内容，增加离退休人员的财政预算拨款，解决全额拨款和离退休经费严重不足问题。提高基本预算基数，给足必要的工资、基本建设费用以及正常的稳定的运行经费（如地质成果社会化服务费用等），切实保障公益性地质调查队伍的正常运行和工作的开展。建立公益性地质调查队伍和公益性地质工作稳定发展的长效机制。
    积极创造条件，改善环境，尽快将队伍建设的配套设施如办公、生活基地的规划与建设纳入议事日程，增加基础设施投入。
    2.完善人才激励、保障体制和机制。
    应增加相关预算标准，改善地质人员工作和生活条件，提高野外地质工作人员待遇,对野外地质工作人员继续实行工资倾斜政策，完善津贴补贴政策，探索和建立符合公益性地质工作实际、体现岗位绩效和分级分类管理的人才薪酬制度。研究制定中央公益性地质调查功勋奖励制度。建立鼓励创业创新的收益分配和人才使用机制，为稳定地质人才队伍创造良好环境。增加专项经费投入，支持国家公益性地质调查队伍以重大地质调查、科技攻关项目和重点实验室为依托，培养创新型人才、复合型人才和科技领军人才。要结合地质工作实际，制定吸引地质人才的有效办法，增强对高素质人才的吸引力和凝聚力。
    （四）加大财政对地质类教育的投入，加强后备队伍建设。
    以发展地质教育为基础，加快地质人才队伍建设。加强地质类院校办学条件建设，积极支持发展地质高等教育和中等职业教育。根据地质工作的实际需要，保持合理的地质类学生招生规模。国家奖学金和资助贫困学生政策进一步向地质类学生倾斜，鼓励学生报考地质类专业。鼓励学生毕业后到地质一线就业。在实践中培养杰出的地质人才，为提高地质工作水平提供有力的人才支撑。
    （五）中央财政要加大对公益性地质工作的资金投入。
    1.建立多渠道的地质科技投入体系。国家应逐步增加地质科技投入，并在相关地质专项中合理安排重大科技问题研究和新技术推广的经费。突出研究重点矿种和重点成矿区带的地质问题，大力推进成矿理论、找矿方法和勘探开发关键技术的自主创新。加快高薪技术在地质勘查中的应用，加强信息化、网络化、数字化建设,不断提高地质队伍的装备水平，推进地质工作现代化。
    要加强科技创新基地建设。积极创造条件，引导和支持公益性地质单位以重点实验室、研究中心等形式，组建特色突出、装备精良的科技创新基地。通过对重大项目长期稳定的扶持，支持重点实验室的建设和发展。要加快改善科技基础条件，加强重点实验室、工程技术研究中心、野外长期观测站网等科技平台建设。支持一批国土资源数据中心的建设。
    扩大地质科技对外交流与合作，加强国际地质信息收集和分析，共同开展研究地质课题, 更好地解决我国特殊的地质问题。
    2.建立中央财政对公益性地质工作投入合理增长机制。要设立中长期发展项目，从国家层面规划设立一些重大专项工程,如矿产资源保障工程、地壳探测工程、地质环境保护工程等。通过重大地质专项资金的投入，加强公益性地质工作。提高预算标准，合理增加地质调查项目经费投入，按实际工作量核定项目经费。加大矿产勘查前期投入，适当增加前期地质工作程度，为商业性矿产勘查降低自然风险。