美国：矿法也是一部生态法

　　10多年前，笔者到澳洲西部的某个勘探矿区考察。在进入矿区前的某个地点，我们被要求停车，然后做了两件意想不到的事情：一是冲洗车轮和车体，二是换鞋。为什么？回答是“防止外来物种侵入该地区的生物链。西澳洲法律如此规定。”当时同行的国内考察团成员都很受震动“矿产勘查与生态居然可以扯上关系？！”由此，笔者开始思考这样一个主题：我国的法律法规怎样适应经济社会发展的步伐，怎么从单一的矿山环境、或土地复垦、或一般意义上的环境保护，上升到生态的角度去认识问题，去修订现有法规？本文想就“矿法也是一部生态法”的由来，作一典型分析，选择的代表性事件就是美国《露天采矿管控与整治法》的制定。它的立法过程及其后来产生的影响，大大超出了美国本土。

　　矿业立法突出环保

　　“一部最好的环保法”，这是美国国内对《露天采矿管控与整治法》推出以来，最独特的评价，而且是社会评价。至今，这句话仍然醒目地标注在美国内政部的相关网页上。一部矿业法，为什么被如此评价，需要先了解当时的大背景。

　　上世纪60～70年代，以美国为代表的发达工业国，正被《寂静的春天》引发的环保大潮所推动，矿业当然不能例外。《寂静的春天》于1962年在美国出版，到1977年出台《露天采矿管控与整治法》之前，美国联邦政府和各州已经通过了大量法律法规，主要是严管杀虫剂例如DDT等，并且触及到化学工业的许多领域。全社会对环境保护的认知，形成前所未有的共鸣，对环保和生态问题的讨论和监督，不断变得自觉和深入。采矿业自然也在社会舆论的有力监督下“自省吾身”。立法机构积极作为，把采矿业带来的环境问题，作为创新立法的重大课题。许多矿业发达的州，已经对露天采掘业制定环保方面的管控办法。

　　美国经济当时持续高速发展，资源保障程度赶不上经济需求。其能源产业的影响力巨大，采掘业的资本意志，对国家的政策法规制定修改，有足够的话语权。虽然环境问题已经逐步显现，甚至局部恶化，但是能源集团的种种“借口”，让环保领域的有识之士，在立法和实施方面经常遭受挫折。《露天采矿管控与整治法》的出台，也不例外。

　　这部法律从起步到国会通过，用了数年。1972年该法提交国会。通过几年反复修改，在1974年国会同意并提交总统。但是，时任总统杰拉尔德·福特，考虑到对煤炭行业的影响而否决了提案。直到1977年，美国社会各界对采掘业造成的现实环境和生态问题，获得高度的危机共识，并动员全社会公众的力量，不断地对能源集团施加压力，关键性的妥协才终于出现，时任总统吉米·卡特让此法签署生效。到此为止，一部以生态红线来衡量矿业活动的新法律诞生了。

　　《露天采矿管控与整治法》总共九章，特别对整治方面规定十分详尽。美国政府成立了一个专门机构——内政部露天采矿管控与整治办公室，以便该法有效实施。其中对其职责尤其主要负责人的职责等，作了明确规定。本法重点围绕的是露天采矿的环境影响如何得以有效管控这个主题，对相关法律标准、技术标准，计划制定与实施，有关责任与保障，特别是履约保证金等等事项作出了具体规定；还有各类工作的相关程序性规定，如整治许可证的审批，对可能造成影响的勘探项目如何管控，公众参与的程序，管理机关如何履职，如何监督与处罚等等内容。

　　《露天采矿管控与整治法》的立法过程，一方面反映出各种利益集团的较量，另一方面也说明公众参与的力量。最终，生态平衡、生态安全、生态文明的理念为大多数人接受，包括矿业资本。该法篇幅巨大，细致周全，其中主要一个原因就是由于环保与生态是新事物，涉及领域宽广，技术储备、人才建设等长远需求等等事项也必须通过法定途径来规划保障。

　　四大特点可供借鉴

　　《露天采矿管控与整治法》适时而生，在其法律体系、法律文化和执法行政的环境内，承上启下，形成了许多特点，具有重要借鉴价值——

　　●理念突破

　　当时的大背景是环境保护需求，但是，该法不局限于环保本身，而是把生态平衡的理念引入其中，随后几十年生态平衡的理念毫无疑问对矿业及其相关产业产生极其重要的影响。由于理念的超前，也对其他产业甚至全社会，带来了巨大的正面影响。从其获得的社会评价以及后来其他国家的效仿。

　　该法第五章中，多处提出“生态学”意义上的要求。例如在采掘过程中，必须采用先进技术，并且无论什么情况下，进入矿区溪流或水体中的悬浮物，不得超过法律规定的量。又如对采后回填层的土壤质量的要求。甚至规定，在特定区域的采矿与整治作业中，要保留矿区原有的贫瘠、干旱或半贫瘠、半干旱冲积谷地的水文特点。在今天看来，仍然很超前。

　　整治保证金制度当时属于创新。除了如何建立保证金，最关键是要确保矿山作业开始直至闭坑后的整治工作，不论何种原因都要充分执行。在公众监督下，政府验收不合格，保证金不得返还。对保证金的建立及资金来源等，十分明确而且合理，让企业和监管方都乐于接受。这一条也是后来他国积极效仿的内容。

　　对该法实施之前已经闭坑的矿区，则用成立专项基金、用专门项目的办法来处理。同样也规定了资金筹集的具体而合理的办法。事实证明这些规定行之有效。

　　由于矿区生态整治是一项创新的工作，所以该法着眼于长远，作了许多鼓励性的规定，动员大学和教育机构既要研究专业和专项问题，又要为社会培养训练专门人才。

　　●操作方便

　　从申请程序开始，该法就规定：必须描述矿区开采前的环境条件和土地利用是什么状况，采矿和整治过程将如何满足法律规定的标准以及相关的具体要求。否则申请人不可能获得矿业权。

　　勘查或开采作业启动后，管理机关每月检查一次，每季度全面检查一次，并且不必预先发出通知。而且规定管理机关应该把检查获取的各种资料副本放在矿区所在地的市县州的确定地点，以便公众查阅获取等等。

　　《露天采矿管控与整治法》在当时是一项新工作，该法提出了非常细致具体的要求，技术性、程序性，面面俱到。除此之外，如何保障法律实施，规定得也极具操作性。例如在“保证金返还”的条款中规定，不仅管理机关要按照标准和检查结果评估，而且也要考虑企业的经营压力，以便给出合理的整治时限，允许达到什么条件时，企业可提前申请返还等。为企业想得很周到。

　　该法虽名为地表采矿，但对地下采矿也有相关规定。对不宜进行非煤矿种采矿的地区如何确定，也给予程序性规定，避免对其他矿种的管控疏漏。

　　●制约有效

　　对于最为有效的监管环节——公众参与方面的设计，贯穿于每个环节。从初始程序启动，到保证金返还的过程中，每个主要节点，都有公众参与的具体规定。

　　如该法规定，管理机关“应该根据本法要求，对每一个公众意见听证会进行逐字逐句的记录，并按照当事人的提议或管理机关的命令，将其交付公众审查”。取得矿业权后，每个矿区都必须在作业区入口处建立醒目标牌，标明许可证持有人的姓名、住址、电话等信息。在划定“不宜露采地区”时，“凡是已经受到或将要受到某种不良影响的权益人，都有权向管理机关提出该区不宜露采的请求”。公众对任何可能造成环境问题的矿业项目，都有权向政府提出异议。这些条款有效保障了矿产地人民的话语权，能够使他们对生产生活秩序和环境质量及时发表意见，及时发现问题并及时纠偏。

　　对于已经或可能受到负面影响的个人，该法也规定了诉讼权利，而且不论诉讼当事人的国籍或涉及资金的数额，地区法院都对此拥有司法审判权。

　　对管理机关的监督和制约，更加严格和明晰。如“实施本法的工作人员不得在相关矿区有任何直接或间接的经济利益，故意违反者处2500美元以下罚金或一年以下有期徒刑，或两者并罚”。

　　●及时修订

　　该法自公布施行以来，经多次修订，总计修订条款 54 项，还有诸多补充解释等，以便法律跟得上形势变化，适应行政的需求。

　　例如该法曾规定,以商业目的露采仅影响2公顷以下的土地，可不受此法的管控。这一规定就是在社会舆论和实践压力下，通过后来的修法被删除。

　　该法出台时，成立了一项“废弃矿地清理基金”，法定只准用于1977年之前的项目。1990年修订时，增加了此后形成的废弃地项目，同时明确基金来源。该基金的80%用于法定矿区整治项目，其余20%用于紧急事务，例如山体滑坡、地面沉降等；民居因地下采矿塌陷也可申请该基金。

　　总体上，该法对整治工作方面的修订最多。大量的修订内容，涉及资金和程序方面。

　　实际上，美国这部法律出台后，我国正步入改革开放时期，其后几十年来，国内外派出的考察发达国家矿业情况的政府团队络绎不绝。他们回来后提交的汇报材料中，不少都注意到了矿业发展中的环境与生态问题。但是因为种种的局限，我们在此领域的作为，还是令人遗憾。现在，“生态文明”作为国家战略，作为全民族的核心利益，已经成为全社会的共识，趁此东风，推进矿业领域的生态平衡一定大有可为。