生态欠账算得清 离任审计有依据

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　　7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》等5个文件。作为离任审计的依据，自然资源资产负债表编制再次进入公众视野。

　　作为推进生态文明建设的重要措施之一，中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”这一全新概念的提出，既是我国在生态文明理论建设中的一次重大创新，也是我国在完善生态文明制度建设实践中的一次积极探索。

　
　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加快生态文明制度建设，建立系统完善的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。其中强调，“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”

　　为什么编制自然资源资产负债表？

　　自然资源资产负债表的编制就是要让社会摒弃单纯追求经济增长、忽视生态环境的保护的错误观念，推进经济发展方式转变。

　　在过去的二三十年里，我国经济增长取得了巨大成就，国内生产总值保持了高速的持续增长，工业和服务业得到了快速发展，基础设施得到了极大完善，人们的生活水平得到了全面提高。但在高增长的背后，容易被忽视的是资源的快速消耗和环境生态的严重破坏。

　　据统计，2012年我国经济总量占世界的11.6%，但消耗了全世界21.3%的能源、54%的水泥、45%的钢铁。优质耕地流失严重，2001年~2010年全国净减少耕地1亿亩。东部地区建设用地开发强度大，长三角、珠三角等城市群已经逼近开发强度阈值。环境污染不容乐观，最受公众关注的大气、水、土壤污染状况依然令人忧虑。环境保护部公布的数据显示，2014年全国161个地级以上城市，空气质量年均值达标只有16个城市，华北不少城市常年被雾霾笼罩。全国主要河流和湖泊水质为V等和劣V类水质的仍占6.8%和9.2%。地下水监测中，全国较差的监测点比例和极差的监测点比例分别达到45.4%和16.1%。耕地土壤环境质量堪忧，区域性退化问题较为严重，全国现有土地侵蚀总面积为2.95亿公顷，占国土面积的30.7%。

　　过去，能源资源和生态环境空间相对较大，大多还在可控范围。但现在许多地方的资源环境承载能力已经达到或接近上限，继续走以往的外延粗放式发展模式，实施大规模、高强度的国土资源开发利用，资源难以承受、环境难以容纳。对此，我们必须要关注经济发展的成本和效益。以前，我们创造10元的产值，但成本可能需要七八元，结果经济效益只有两三元。但如果我们可以转换发展方式，更加注重节约集约发展，产值只有8元或者7元，但发展的成本只有4元甚至是3元，那么我们的发展效率将大大地提高，经济发展的质量将取得质的飞跃。自然资源资产负债表的编制就是要让社会摒弃单纯追求经济增长、忽视生态环境的保护的错误观念，契合了当前中央努力转变经济发展方式的要求。

　　什么是自然资源资产负债表？

　　自然资源资产负债表概念之所以新，在于它把资源领域和财务会计领域的两个似乎毫无联系的事物有机整合在一起。

　　首先我们来看一下资产负债表。资产负债表是一个财务概念，在企业的会计核算中应用非常广泛，通过反映企业在某一特定日期（如月末、季末、年末）的全部资产、负债和所有者权益情况，表明了所有者在某一特定日期所拥有或控制的经济资源、所承担的现有义务和所有者对净资产的要求。从资产负债表中，我们不仅能够得到总资产的规模、结构及变动状况，还有总负债的规模、结构及变动情况，通过资产、负债、权益相关数据的比率，可以较好地了解一个企业的经营状况。

　　用资产负债表来衡量自然资源状况，很明显中央意在系统地摸清自然资源的“家底”状况，不仅是要系统计算自然资源作为资产拥有多大的体量；还要计算出作为负债，我们在生态环境保护有多少欠账；通过权益端，显示通过对自然资源的利用，在资源和生态环境消耗下经济增长的质量和效益。

　　自然资源资产的核算范围是什么？

　　土地、矿产、海洋、水、森林、草地、野生动物、环境和再生资源等九类构成了自然资源的主体，相关统计为负债表编制奠定了基础。

　　接下来，我们要弄清楚在核算时，哪些自然资源可以进行核算范围。根据《辞海》中的定义，自然资源指天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物。联合国环境规划署的定义更为宽泛，指在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。从核算的角度看，我们不可能把所有的自然资源都进行调查核算，而应当选取与人类生产生活密切相关、与生态文明建设联系联系的主要自然资源。根据目前国家统计局和有关职能部门开展的资源管理和统计调查基础，目前我国较为系统地开展了土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、森林资源、草地资源、野生动物资源、再生资源和环境统计等九大类别为主要内容的资源统计。上述九类资源构成了我国自然资源的主体，统计部门和相关职能部门也掌握了大量的基础数据，为探索自然资源资产负债表编制奠定了良好的基础。

　　自然资源资产的核算方法是什么？

　　自然资源实物量核算已经有工作基础，困难在于价值量核算。尤其对尚未形成相关交易市场的自然资源核算则需探索出一套估值方式。

　　自然资源的实物量核算我们是有基础的。以土地资源为例，2009年开展的第二次全国土地调查，全面真实查清了全国各类土地资源底数。同时，颁布了《土地利用现状分类》，统一了全国土地利用现状分类标准。在调查时实现了全国各类土地调查范围的全覆盖，解决了长期以来土地调查标准口径不统一、地类范围重叠、土地数据交叉等问题。森林、草地、水资源等方面也均开展了全国的统计调查。但在调查的频率上各部门有所差异。在土地资源方面，每年开展变更调查，实现了每年数据的更新完善，而森林、草原、水资源等资源的调查尚未实现每年更新。因此，在实物量的统计上，应该说都是一定工作基础的，而困难在于价值量的核算。

　　自然资源进行价值量核算，首先需要有一个价格。但由于自然资源的特殊性，并不是所有的自然资源都是可交易品。也就是说，并非所有自然资源都建立了有偿使用和产权交易制度。自上个世纪80年代以来，我国启动了土地有偿使用制度改革，改变了原有的国有土地无偿划拨使用制度。无论是协议出来还是通过招拍挂出让，建设用地都会形成一个市场价格，并由此逐步形成了较为成熟的土地市场。由于市场价格的发现和存在，使我们在核算建设用地价值时，有一个参考标准。因此，在自然资源的价值量核算时，已形成交易市场的自然资源比较容易核算，而像湿地、野生动物等尚未形成相关交易市场的自然资源资产核算则需要另外探索出一套估值方式。

　　目前，国家统计局已经会同有关部门开展资产负债表的编制方案研究。下一步，工作重点应当在统一核算方案框架和制度方法的前提下，就每类自然资源建立具体详细的编制方案、核算方法、分类标准、核算表式，并选取有代表性的地方开展试点工作，采集、分析相关的基础数据，在试点实践中探索编制自然资源资产负债表。

　　（作者单位：国土资源部调控和监测司）