“多规合一”：找准方向绘蓝图

　　阅读提示

　　日前，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》强调，要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。其中特别提出，要积极实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”。

　　据了解，全国28个市县“多规合一”试点工作顺利推进，除试点外，其他不少市县甚至一些省级行政区也陆续提出推进“多规合一”。与此同时，有关方面并未就“多规合一”的目标和途径取得共识，理论界和媒体关于“多规合一”的争论有扩大之势，有观点认为当前一些地方热捧“多规合一”实则偏离了国家关于开展试点的初衷，要高度警惕并及时纠偏。

　　当前，特别要防止借“多规合一”之名，片面做大地方性规划，弱化中央政府对国土空间和重要资源的管控能力，影响区域协调发展战略和资源节约、环境保护国策的落实。为此，国土资源部规划司司长董祚继认为，推进“多规合一”，改革规划体制，要做到与国际接轨、与国情相符、与时代同行、与市场分工。

　　探索经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划的“多规合一”，是深化生态文明体制改革的重要举措之一。这项改革十分敏感复杂，且基础性建设比较薄弱，因此属于需要创造条件推进的改革类型。去年以来，国家发改委、国土资源部、环保部和住建部四部委在28个市县开展了“多规合一”试点，其目的有三：一是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题，保障规划有效实施；二是强化政府空间管控能力，促进国土空间集约、高效、可持续利用；三是改革政府规划体制，为建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系奠定基础。除上述试点外，其他不少市县甚至一些省级行政区也陆续提出推进“多规合一”。与此同时，有关方面并未就“多规合一”的目标和途径取得共识，理论界和媒体关于“多规合一”的争论有扩大之势，有观点认为当前一些地方热捧“多规合一”实则偏离了国家开展试点的初衷，要高度警惕并及时纠偏。

　　“多规合一”是推进新型城镇化和生态文明建设的重要举措，对于推进依法行政、提高行政效能也具有现实意义。目前，“多规合一”推进中出现的分歧主要是由于顶层设计不足造成的，有必要尽快就有关重大问题加强研究，明确改革方向，审慎稳妥推进。笔者认为，推进“多规合一”，改革规划体制，要做到与国际接轨、与国情相符、与时代同行、与市场分工。

　　与国际接轨

　　“多规合一”实质上是如何处理经济社会发展规划与国土空间规划关系的问题。这两类规划互为补充，但互不替代。当前，国土空间规划已成为市场经济国家国土空间管治的通行做法和基本工具。因此，“多规合一”的目标应当以国土规划、土地利用总体规划为基础，建立国土空间规划体系，并通过五年一次的评估调整，做好与经济社会发展规划的衔接。

　　“多规合一”表面上涉及多类规划，但实质还是经济社会发展规划与国土空间规划的关系如何处理的问题。如果“合一”就是“合并”，那么合并后的规划是什么规划？如果“合一”不是“合并”，那么两类规划又是什么关系？笔者以为，在全球化和市场化深入发展的今天，国际上国土空间规划演化发展的经验值得借鉴。

　　现代意义上的国土空间规划在19世纪末、20世纪初起源于英国、德国等西欧国家，上世纪60年代以后，大多数国家由政府组织开展了此项工作。国土空间规划作为各国战略性、综合性的空间发展政策，对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、强化生态环境保护、实施国土综合整治等起到了积极的促进作用。其发展态势呈现以下主要特征：

　　——各国大都建立了独立、完整的国土空间规划体系。国土空间规划与经济社会规划在功能和性质上迥然不同，前者主要担负空间用途管制、资源环境保护和国土综合整治等功能，属长期性、约束性规划；后者主要明确政府工作重点，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等，属短期性、指导性规划。这两类规划互为补充，但互不替代。

　　——现代国土空间规划日益走向广覆盖。现代国土空间规划发端于城市，逐步向城乡、区域、国家乃至洲际层面扩展。不仅法国、荷兰、日本、韩国等具有中央集权传统的国家，就连英国、德国、意大利、丹麦等实行适度干预体制的国家，也都制定了国家层面的空间综合规划或政策，欧盟也于1999年公布了具有空间规划性质的《欧洲空间发展展望》。

　　——国土空间规划主题既一脉相承又与时俱进。国土空间规划具有鲜明的时代特征：经济起飞阶段，规划以支持大规模开发为使命，以协调空间布局为重点。如荷兰1990年以前的3次国土规划、日本1998年以前的4次国土规划、韩国2000年以前的3次国土规划。经济成熟阶段，规划更多关注可持续、包容性发展，如荷兰1990年第四次国土规划、日本1998年第五次国土规划、韩国2000年第四次国土规划。国际金融危机爆发后，提升地区竞争力重新提上主要议程，如日本2008年第六次国土规划提出促进广域地区自立发展，荷兰2004年《国家空间战略》提出打造更强大的城市和充满活力的乡村，美国近期提出培育巨型都市区等空间发展策略。尽管如此，促进区域均衡发展始终是各国规划的基本任务，它们与提升地区竞争力一起，成为规划致力统筹解决公平与效率关系问题的具体体现。

　　——国土空间规划具有层级性。各国国土空间规划一般包括宏观、中观、微观三个层面，构成垂直衔接的空间发展政策体系，以协调中央与地方、地方与地方、城市与乡村、开发与保护之间的关系。如，德国空间规划体系由国家空间秩序发展规划、州级空间规划和相关地区规划、地方土地利用规划组成；日本国土规划体系由全国、都府县、地方和特定区域的国土综合开发规划组成。高层次规划一般较为原则，所关注的是战略和政策问题；中层次规划起承上启下作用，具有相对独立性；低层次规划是上级规划的落实，指令性和约束性强。

　　——国土空间规划理论、方法和制度日益完备。编制方面，资源环境承载力评价和空间经济分析是规划的科学基础，民主决策与公众参与是规划的基本方法，依法规划是规划的法治保障。实施方面，建立空间用途管制制度，同时辅之以发展权转移、总量控制、监测评估等多种手段。

　　总起来看，国土空间规划已成为市场经济国家国土空间管治的通行做法和基本工具，这对于我们推进“多规合一”是有益的启示。一方面，每五年编制一次经济社会发展规划，明确政府重点工作、引导市场行为，仍然十分必要；另一方面，编制实施国土空间规划，统筹国土空间开发、资源合理利用、生态环境保护、国土综合整治，对保障全面、协调、可持续发展也极为重要。“多规合一”的目标应当以国土规划（宏观层面）、土地利用总体规划（中观、微观层面）为基础，建立国土空间规划体系，统一规划理念、战略、基础、标准、成果和平台，同时通过五年一次的评估调整，做好与经济社会发展规划的衔接，形成围绕“两个一百年”奋斗目标、发展规划与空间规划功能互补、各级各类规划协调融合的国家规划体系。

　　与国情相符

　　推进“多规合一”要以我国基本国情作为出发点，遵循经济、自然、社会规律，坚持以经济建设为中心，加快转变经济发展方式；坚持把均衡发展、区域协调、扶贫开发等放到经济社会发展的突出位置；坚持走资源节约优先和保护优先的道路；坚持把陆海统筹、绿色发展置于国家发展的战略地位。

　　各国的历史背景、社会制度、发展阶段、自然条件、文化传统不同，规划的基本理念、政策导向、体系结构、管制模式等各异。推进“多规合一”，构建国土空间规划体系，也不宜采取简单的“拿来主义”，而应结合国情进行扬弃。撇开政治经济体制不论，我国的基本国情有以下主要特征：

　　——最大的发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。党的十八大报告指出，在任何情况下都要牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际。“最大国情”和“最大实际”决定了我国必须坚持以经济建设为中心，切实抓好发展这个执政兴国的第一要务；必须加快转变经济发展方式，实现有质量、有效益、可持续的发展。

　　——人口众多，多民族聚居。这个基本国情，是我们处理改革发展稳定问题的基本出发点。比如，我国人口占到世界人口总量的1/5，国际市场全年粮食保有量不到我国全年粮食消费量的一半。因此，我们不能把粮食安全寄望于国际市场，正如习近平总书记强调的，要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上。又如，我国少数民族多达55个，且主要居住在西北、西南等偏远地区；我国贫困人口较多，按照世界银行标准尚有2亿多人生活在贫困线以下，这些人口还主要分布在少数民族地区。这些实际情况，决定了我们必须坚持把均衡发展、区域协调、扶贫开发等放到经济社会发展的突出位置。

　　——资源总量大，但人均资源少，资源禀赋不佳。我国人均耕地、森林、天然草地和水资源分别只有世界平均水平的43%、25%、33%和28%；石油、天然气、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源人均可采储量，分别只相当于世界平均水平的7.7%、7.1%、17%、17%和11%。而且，资源质量总体不高，分布不均。国土资源的紧约束状况，决定了我们必须坚持走资源节约优先和保护优先的道路。

　　——陆海兼备，地域辽阔，自然条件复杂多样。我国除960万平方公里陆域国土外，尚管辖有约300万平方公里海域面积；陆域国土多样化显著，生态条件脆弱，水土流失、荒漠化、石漠化面积分别达到356万平方公里、262万平方公里、11.35万平方公里；自然灾害种类多、分布广、季节性强，巨灾风险较高。这样的地理环境国情，决定了我们必须坚持把陆海统筹、绿色发展置于国家发展的战略地位。

　　上述基本国情，是我们处理改革发展稳定问题的基本出发点，自然也是推进规划体制改革的基本出发点。概括地说，推进“多规合一”，必须遵循经济规律、落实科学发展要求，有利于“五化”同步发展，防止眼前发展损害长远发展、局部发展损害全局发展；必须遵循自然规律、落实可持续发展要求，有利于守住耕地、水资源和生态红线，确保国家粮食安全、生态安全和环境改善；必须遵循社会规律、落实包容性发展要求，有利于优化国土空间开发格局，促进区域协调发展和社会和谐稳定。当前，特别要防止借“多规合一”之名，片面做大地方性规划，弱化中央政府对国土空间和重要资源的管控能力，影响区域协调发展战略和资源节约、环境保护国策的落实。

　　与时代同行

　　推进“多规合一”必须主动适应时代要求，把握改革发展大势，充分认识“四个全面”战略布局确立的主攻方向，经济发展新常态明确的主要矛盾，以及区域发展、新型城镇化和生态文明建设战略赋予的更多内涵；围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的总要求，完善国土空间规划体系，强化国土空间规划效力。

　　党的十八大以来，党中央提出了一系列治国理政的新思想、新论断，作出一系列具有深远重大意义的战略部署。规划工作必须主动适应时代要求，把握改革发展大势，切实发挥规划的导向和引领作用。

　　——“四个全面”战略布局确立了新阶段规划工作的主攻方向。全面建成小康社会，就要针对发展不平衡、不协调、不可持续的问题，着力完善规划体系，使之切实发挥促进区域协调、城乡统筹、资源节约、环境保护的积极作用。全面深化改革，就要深化规划体制改革，着力解决横向各类规划自成体系、交叉矛盾，纵向各级规划管控不力、各自为政等突出问题。全面依法治国，就要推进规划法治化建设，着力解决规划不科学、执行不严格和违规查处不力等突出问题。全面从严治党，就要推进规划制度化、民主化建设，着力解决规划权力滥用、寻租、求政绩等突出问题。可见，“多规合一”的目标不是几类规划的机械合并，而是涉及规划体制、机制、法制的全面改革完善问题。在此过程中，国土空间规划的体系化、规范性和约束力只能加强，不能削弱。

　　——经济发展进入新常态明确了新阶段规划工作的主要矛盾。新常态下需求结构、产业组织、动力机制、经济风险等方面的深刻变化，给国土资源开发利用带来全面、深远的影响。国际经验表明，随着个性化、多样化渐成消费主流，以及新兴产业不断涌现，对国土资源的总需求不仅不会减少，反而会持续增长，需求结构则会朝向多样化、均衡化加快调整。随着生产趋于小型化、智能化、专业化，以及市场竞争转向质量型、差异化为主，国土资源供给需要从数量扩张转向盘活存量与做优增量并举，从保障数量转向保障数量与提高质量并重。随着经济增速下调，过度依赖“土地财政”和“资源经济”的风险不断积累，需要增强防控风险能力等。可见，新常态下国土资源领域的矛盾和风险有增无减，任何规划制度创新都应有利于化解这些矛盾和风险。

　　——实施区域发展、新型城镇化和生态文明建设战略赋予了新阶段规划工作的更多内涵。以“三大支撑带”与“四大板块”相组合的区域发展战略，以解决“三个1亿人”为着力点的新型城镇化战略和以“四大主体功能区”为基本依托的生态文明建设战略，既着眼拓展新发展空间、形成推动经济持续增长的动力源，又着眼优化国土空间开发格局、加快建设美丽中国，共同构成了我国区域城乡空间发展的大棋局。大局已定，如何落子则成为各级国土空间规划的主要任务。比如，我国大部分区域开发强度已经达到或接近资源环境承载力“天花板”，如何找出适宜进一步开发的国土空间？国土开发保护目标确定后，如何协调行动以推动目标的实现？不少地方资源环境超载、生态系统退化，如何组织国土整治尽快恢复和提升国土功能？这些都对加强和改进国土空间规划提出了新的更高要求。

　　归结起来，新阶段规划工作特别是改革规划体制，要重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的总要求，完善国土空间规划体系，强化国土空间规划效力，全面推进规划科学化、法治化、民主化建设。这要作为推进“多规合一”的总目标和总要求。

　　与市场分工

　　“多规合一”要遵循使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的总原则，政府要保持宏观经济稳定，加强公共服务和市场监管；不以计划经济思维来搞事无巨细、大包大揽的规划，而是重在解决市场失灵所造成的空间发展失衡、公益设施欠缺、资源环境破坏等问题。

　　厘清政府规划权力与市场机制作用的边界，也是改革规划体制面临的重大课题。党的十八届三中全会明确，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这一规定确立了“多规合一”的总原则。

　　——规划工作中政府要有所为有所不为。“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，政府的职责就主要是保持宏观经济稳定，加强公共服务和市场监管，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。这意味着，一方面要大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化；另一方面对于公共服务、国家安全、资源环境保护等市场失灵的领域，政府则要切实负起责任。具体到规划工作，就要有所为有所不为，避免以计划经济思维来搞事无巨细、大包大揽的规划，不使规划成为争夺项目、资金的工具，同时针对市场失灵领域强化规划管控。

　　——国土空间开发利用也要推进市场化配置。同人力、资本、技术等要素一样，国土空间的开发利用也需要推进市场化配置，以提高节约集约利用水平。但是，国土空间开发利用具有很强的外部性，是市场失灵表现突出的领域之一，因此成为市场经济国家政府干预的主要领域，其基本工具就是规划以及建立在规划基础上的用途管制制度。当然，市场经济条件下国土空间规划也是有限功能的，重在解决市场失灵所造成的空间发展失衡、公益设施欠缺、资源环境破坏等问题，减少外部不经济现象。

　　——按照市场经济的内在逻辑，正确处理规划与市场关系。从世界范围看，越是市场经济发达的国家，国土空间规划的体制和法治也越完备。我们要按照市场经济的内在逻辑，正确处理规划与市场关系，其中尤为重要的有两点：一是推进依法规划，既树立法定规划的权威，弥补市场失灵，也规范和约束政府规划权力，防止政府失灵。二是推进民主规划，防止政府滥用权力，保证规划公正合理，达到既保障国家整体利益、又保护权利人合法权益的目的。

　　以上四个方面，既有一般与特殊、继承与发展的关系，又有中央与地方、政府与市场的关系。只有处理好这些关系，“多规合一”才不致迷失方向。