资源型城市转型的探索之路

　　资源型城市转型与可持续发展是我国现代化建设进程中的重大战略问题，也是一个世界性难题。在国内，如何实现资源型城市原有产业再升级、新产业层级的构建，科学合理地转型，一直是资源型城市管理者十分纠结的问题，也是一些业内专家及学界人士持续多年的关注点。

　　早在2001年，国务院在辽宁阜新市开展了全国首个资源枯竭城市经济转型试点。此后，国家先后分3批界定了69个资源枯竭城市，山东枣庄、辽宁阜新、甘肃白银涵括其中。

　　而在国务院于2013年出台的关于资源型城市可持续发展的国家级专项规划——《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》中，首次界定了全国262个资源型城市，并根据资源保障能力和可持续发展能力差异，将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型，明确了不同类型城市的发展方向和重点任务。在这一规划中，衰退型资源型城市名单里，枣庄、阜新和白银再次赫然在目。

　　矿竭城衰，这对于一个资源型城市来说，无疑是一个可怕的梦魇——企业关闭破产、就业矛盾突出、居民生活困难、经济增长缓慢、地方财政乏力以及严重的沉陷和环境污染等诸多问题凸现，直接影响区域经济的发展和社会稳定。为避免沦落至此，包括枣庄、白银在内的所有衰退型资源型城市都在努力实现产业的延伸升级，终至华丽转身。

　　枣庄的华丽转身

　　打开百度，搜索“枣庄”，别称一栏赫然显示“煤城”。枣庄人说，这是一个因枣得名，因煤而兴的城市。然而，很少有人知道，中国历史上最大的民族资本企业“中兴公司”就诞生于枣庄，与河北的开滦煤矿、辽宁的抚顺煤矿并称为中国的“三大煤矿”；中国工业史上的第一支股票也是从此处走进人们的视野。而这些，使得枣庄毫无争议地成为中国近代工业文明兴起的一个标志性城市。1961年，枣庄成为国家重点煤炭建设基地。数年以后，枣庄形成了以煤炭为龙头，涵盖电力、建材、纺织等门类较为齐全的工业体系。

　　2009年，枣庄市进入国务院第二批资源枯竭型城市转型试点名单。

　　事实上，枣庄早就开始未雨绸缪，探索转型发展之路，培育接续替代产业，从而较为顺利地完成了由单一矿业型城市到矿业主导型、多元经济型城市的转变。

　　“近几年来，特别是自2009年枣庄市被国务院列入第二批资源枯竭型城市转型试点市以来，面对煤炭资源将近枯竭的形势，枣庄市委、市政府坚定不移地实施城市转型战略，坚持以科学发展观为指导，以提高经济发展质量和效益为中心，牢固树立‘项目兴市、工业强市、生态立市’的理念，从依赖资源求发展逐步转为转型发展、绿色发展、创新发展、和谐发展，‘一黑一灰’的城市色调渐行渐远，‘鲁南绿城，山水枣庄’的城市新形象日益提升。”在日前由全国政协人口环境资源委员会办公室和中国矿业联合会牵头组织的资源型城市转型和可持续发展专题研讨会上，枣庄市市委书记张术平在会上如此陈述枣庄的转型之路。

　　经过数年的坚持与发展，枣庄的探索无疑是卓有成效的。

　　在枣庄市委副书记、市长张术平的城市转型经验报告里，从以“工业转型振兴、服务业提档升级”的产业结构调整、城镇化发展、生态建设、民生保障及政府自身建设方面，一条思路清晰、目标明确的资源型城市发展之路被完整勾勒。

　　张术平说，枣庄市曾连续3年召开工业转型振兴大会，出台30多条实施意见，加快工业转型振兴步伐。据介绍，该市计划用3年时间完成市属66家工业企业的改革改制和社会化管理；将传统产业如水泥、轮胎企业实现市场化重组；抓战略性新型产业培植，把新能源、新医药、新装备制造等产业作为重要接续替代产业，发展壮大产业规模；以服务业重点项目建设为抓手，促进服务业提档升级；着力发展旅游业，按照“一园三镇五点”的思路，全域布置乡村旅游；着力发展商贸流通业，吸引大批知名品脾落户枣庄；着力发展金融服务业、信息服务业及会展经济。

　　张术平认为，加快调整产业结构要加快新型工业化、服务高端化、农业现代化以及对外开放。因此，枣庄将力争用5年左右的时间，培育壮大煤化工、煤电能源、机械机床3个千亿产业板块，新型建材、橡胶塑料、纺织服装、食品加工4个百亿产业板块，新能源、新医药、新材料、新信息和节能环保5个百亿产业板块；重点培育枣矿集团千亿企业集团，联想化工、盛隆、鲁化、泉兴等10个百亿企业集团，华电十电、华润纸业等10个亿元企业集团；引导过剩产能有序退出，2015年底前全面关闭30万吨以下小煤矿和小石膏矿。

　　在推进生态枣庄建设方面，张术平表示，要大力实施中心城区环城绿道建设、城市绿化提升、荒山绿化、石榴园扩建、东沙河综合整治等创森重点工程，抓好城区裸露土地覆绿和建筑立体绿化。枣庄计划年内新增造林绿化面积13万亩，市域森林覆盖率、城市绿化覆盖率分别达到35%和40%以上，力争2015年创建成为国家森林城市；全面推进重点领域节能减排，完成重点企业脱硫脱硝治理任务；加强工业废气、城市扬尘、机动车尾气综合治理，继续抓好秸秆禁烧和综合利用，稳步推进建成区锅炉“煤改气”，加快淘汰“黄标车”，努力在雾霾治理方面取得实效。同时，进一步保障社会就业，提高社会保障标准，抓好民生问题的重点。

　　一样的努力——破壁突围

　　枣庄为发展转型所做的努力，西北的白银和东北的阜新感同身受，也可谓刻骨铭心。

　　曾经因资源枯竭而奋力转型的铜城白银，近年来，把发展循环经济提升到立市之本、兴市之基、强市之源的战略高度，坚持发展循环经济、转型升级、承接产业转移有机结合，以发展循环经济为导向，以科技创新为动力，创出了“资源能源循环利用、重点行业循环先行、产业发展协同共生、政府引导多元推动”的循环经济发展新模式，走出了一条资源枯竭转型城市发展循环经济的新路子。

　　作为白银市的参会代表，甘肃省白银市发改委副主任魏列钰在会上详细介绍了白银市的转型之路：通过凝聚全民共识、履行政府责任、整合资源能源、形成社会合力，白银市循环经济发展已从理念走向行动，由试点走向示范，“白银有色”模式列入全国循环经济60个典型模式案例在全国推广，白银市被列为全省循环经济试点示范城市、再生资源回收体系建设试点城市和全国首批资源综合利用“双百工程”示范基地，白银高新技术产业开发区被列为国家首批循环化改造示范试点园区和全省循环经济试点示范园区，白银公司、稀土公司、靖煤公司、国电靖远发电公司、白银金奇化工等企业被列为全省循环经济示范企业，白银公司被列为全国首批矿产资源综合利用骨干企业和全国循环经济工作先进单位。

　　白银市确立了“优势工业先行，特色农业并进，社会循环推广”的发展路径，重点谋划建设有色金属(稀土)深加工及新材料、化工、能源及先进高载能3个千亿元循环经济产业链和装备制造、新型建材、农畜产品深加工、生物医药4个百亿元循环经济产业，加快建设“一区六园”白银工业集中区，打造5个产业基地，培育35户骨干企业，规划项目265个，投资规模1377亿元，全面构建循环型农业、工业、服务业体系，推进社会层面循环经济发展，扎实推进国家循环经济示范区建设。引导培育循环骨干企业围绕建设有色金属新材料、精细化工、复合型能源、农畜产品加工、再生资源5个专业循环经济产业基地，着力构建完善6大产业链，实施白银公司铜冶炼技术提升、锌资源综合利用、铜铝导体新材料和稀土公司功能材料等项目，形成了有色金属多元合金、新型高效冷凝管、新型变压器带材、超薄铜箔、核聚变绞缆等一批高附加值产品。

　　目前，昌源化工重铬酸钠制取技术已达到国际领先水平，长通超导电缆导体直供法国国际热核聚变试验堆和神舟系列飞船，郝氏炭纤维公司成为行业惟一全产业链企业，产能全国第一。稀土公司大力调整产品结构和产业结构，不断控制稀土精矿的加工总量，强力推进稀土资源的综合利用，延伸发展稀土功能材料和应用材料，形成了稀土加工分离、稀土金属、稀土研磨材料、稀土贮氢材料、稀土磁性材料、稀土发光材料、氯碱化工、热电联产等八大较为紧密的产业链，现可生产10大系列、100多个品种、200多个规格的产品，是中国稀土行业产品品种最多、产业链最完整的企业，也是中国稀土行业惟一能够实现稀土全分离的企业。

　　辽宁阜新因煤而立、因煤而兴，也因煤而衰。她的兴衰史代表了国内众多资源型城市的前途命运。

　　资料显示，上世纪八九十年代，阜新这个以煤电为主，产业结构单一的老工业基地陷入了“矿竭城衰”的困境。“九五”期间，阜新市GDP年均增幅仅为2.1％，低于全国平均水平6.2个百分点。其中，2000年经济增长速度仅为0.2%。曾经辉煌的共和国“长子”经济几乎“停摆”。2000年底，阜矿集团的主力矿井中有23对相继关闭停产，全市1/3以上地方工业企业处于停产、半停产状态，已开采了上百年的煤炭资源几近枯竭。

　　2001年5月，阜新首次明确提出了经济转型命题。同年12月14日，国务院正式下发文件，确定阜新为全国惟一的资源枯竭型城市经济转型试点市。阜新化危为机，乘势而起，奋力探索新思路、新体制、新机制，全力投入了这场破解经济转型世界性难题的伟大实践。“经济转型”被正式写入“中央11号文件”和“十六大”报告。

　　辽宁省阜新市经济转型办副主任王铁军在本次专题研讨会上表示，解决转型振兴问题，阜新走了一条“构筑多元化产业发展格局”之路。在超过10年的时间里，阜新持续努力改变单一的产业结构，优化第一产业，壮大第二产业，发展第三产业；大力培育新的接续替代产业，突出建设全国重要的食品及农产品加工供应基地、新型能源基地、煤化工产业基地，强力推进皮革、家具、液压、铸造、氟化工、新型材料“6个重点产业集群”，初步形成了多元联动的接续替代产业，支撑起阜新工业经济大骨架。大唐煤制气等一批重大项目落户阜新，华能、华润、大唐、中国风电集团等企业相继在这里投资建设风力发电场，煤矸石、粉煤灰、矿井水、瓦斯等均已变废为宝。以瓦斯为例，阜新有7.2万户居民使用瓦斯作为生活用燃气，全市所有出租车以瓦斯为燃烧动力。同时，利用地热资源开发地热能。如今，阜新已经成为一个多元化的新型能源基地。

　　从枣庄到白银，再到阜新，诸多资源型城市的“华丽转身”赋予了转型新的内涵和基本路径，就是要从实施单一的经济转型，向推进经济转型、社会转型、体制机制转型的全面转型迈进，实现由探索可持续发展道路向建立科学转型长效机制的跨越。

　　成功为时尚早 同志尚需努力

　　如同列夫·托尔斯泰的《安娜·卡列妮娜》里说的，幸福的家庭都是相似的，不幸的家庭却各有各的不幸。能够顺利实现转型的资源型城市，一定有着相对优越的区位优势及高度发达的交通。如枣庄利用发达的高铁和公路网开展旅游业，白银利用“丝绸之路的桥头堡”名号着力打造物流产业，阜新利用靠近内蒙古的地域优势发展皮革产业。但是，资源型城市的转型之路也因其自身条件而面临不同问题与困境。

　　阜新是一个农业基础相对薄弱，而全部人口近200万的工业城市，安排就业是阜新市一项耗资巨大的工程。安排一个农业人口就业成本在2万左右，而在科技日益发达，人力成本日益上升的当下，安排一个城镇居民就业成本至少几十万元。资金的来源一直是困扰这座城市转型发展的首要问题。

　　而在白银，另一种与资金有关的问题也在困扰和阻碍着城市的转型发展。魏列钰在接受本报记者采访时表示，在转型前，白银市与资源加工有关的经济量占全市总经济量的68%，而如今，这一比重已经下降到24%。“可以说，如果没有转型发展，今天的白银可能已经变成一座死城。”魏列钰说，“但是，白银在今天的转型发展中面临的最大问题还是钱的问题。”据他介绍，白银市下辖三县两区。其中，白银区是曾经的“有色金属”基地，平川区是曾经的煤炭基地。白银区重金属污染十分严重，治理经费不足，任务繁重。而平川区早在上世纪六七十年代就开始大规模开采煤炭，并且在当时，无证小煤窑泛滥，矿山环境遭到严重破坏。数十年来，相应的资源开发补偿资费一直没有落实。“白银市的年财税收入有24个亿，但财政预算却已经高达104个亿，因为财力有限，重金属污染治理和矿山环境治理经费这一块就有些捉襟见肘。”

　　就此，国土资源部地质环境司司长关凤峻表示，国土资源部经过近10年的组织和实施，全面完成了全国31个省（区、市）矿山地质环境调查与评估工作。统计显示，矿产资源开发对周边地质环境造成一定影响的矿业城市共有231个，其中严重影响的矿业城市30个、影响较严重的矿业城市101个、影响轻微的矿业城市100个。

　　针对资源枯竭型城市的矿山地质环境治理问题，关凤峻也给出了相关建议。他表示，要借鉴矿山地质环境治理工作取得显著成效的地区的相关模式，将矿山地质环境治理与土地开发利用，余留资源开发，景观资源、旅游资源开发，税收、金融优惠扶持政策及生态移民、保障民生政策相结合，制订符合当地实际情况的一系列措施。他表示矿业城市在资源枯竭型城市中所占的比重很大，而在矿产资源类的资源枯竭型城市转型过程中，生态环境问题，特别是矿山地质环境智力问题，是一项非常重要的任务。国土资源部将在加强相关制度建设、政策制定、项目安排过程中，进一步加大对资源枯竭型城市的支持力度。同时，他还建议，资源枯竭型城市要按照中央要求，充分发挥市场的作用，引入市场机制，吸引社会资金投入矿山地质环境治理之中，建立“政府出资引导，优惠政策扶持，社会资金参与”的新模式。

　　与会专家也就此提出了建设性的意见。

　　在国家发改委分3批确立的69个资源枯竭城市中，北京师范大学资源学院教授刘学敏主持了河南省灵宝市及河北省鹰手营子矿区的综合评审，参与河北省井陉矿区和黑龙江省伊春市的综合评审。他认为，资源型城市的转型是一个综合工程，包括产业转型、城市转型、生态环境转型、社会转型及体制转型。资源型城市的成功转型，产业结构高级化是最核心的，即经济发展重点或产业结构重心由第一产业向第二产业和第三产业逐次转移的过程，这也标志着经济发展水平的高低和发展阶段、方向，其高度化往往具体反映在各产业部门之间产值、就业人员、国民收入比例变动的过程上。所以，最便捷的路径就是要依托自身优势而形成，包括技术优势、文化优势、资源优势等等。同时，产业结构高级化以可持续发展为目标，“虽然客观存在一个结构问题，但不必拘泥于各产业的比重”。此外，由于可能存在“一业独大”问题，还应考虑区域产业协调问题。

　　河南理工大学教授王冠表示，资源型城市转型有其特殊的不可替代的背景：低碳经济理念受到国际社会的广泛关注，全球向低碳经济转型成为大势所趋；国务院明确提出到2020年中国非化石能源占能源消费的比重达到15%左右，建议2030年应大于25%，2050年进一步达到40%~50%；过度依赖自然资源，运行成本和质量低下；落后的城市规划，功能残缺；资源枯竭，环境恶化，生态环境后遗症日益显现；化石能源中，煤炭的碳排放系数最高0.7476，其次是石油和天然气，分别是0.5825、0.4435。资源型城市实现低碳转型的路径一定要以生态文明建设为出发点，制定低碳转型总体规划，提升高碳产业准入门槛，因地制宜构建“低碳经济转型示范区”，发挥其带动作用；结合实际，留出自身发展余地，走特色转型之路；调整经济结构，转变经济发展方式；立足优势，在现有资源产业基础上有选择地延伸产业链；优化调整，引进与资源产业没有直接关联的代替产业；完善体系，重视和支持民营经济发展。

　　全国地学哲学委员会秘书长雷新华认为，矿业城市转型规划必须满足几个要素：经济结构的多元化和产业转型，包括改造传统工业、发展新兴产业、重视发展第三产业；依托科研机构和高校推进产业转型；建立发达的交通网络；大力开展环境保护；调整工业布局。在研讨会上，他系统阐述了自己的观点，认为资源型城市转型要经历以下几个阶段。单一矿业型城市阶段。此时，城市资源开发处于上升阶段，资源保障潜力大，经济社会发展后劲足，矿业成为城市惟一或主要的支柱产业。矿业开采行业起步后，城市功能逐步完善，城市资源、劳动力资源等向矿业靠拢，矿业占据绝对的主导地位。此时城市发展具有很大的张力，应总结经验教训，做好规划，实现科技创新，建立可持续发展模式。矿业主导型城市阶段。矿业开发处于稳定阶段，资源保障能力强，经济社会发展水平较高，矿业资源开发利用在城市经济发展中起着重要主导作用。这一阶段是我国矿业城市的主体所在。此类矿业城市的主要任务是节约资源、保护资源、保护环境、延长矿山服务年限；未雨绸缪，加速结构调整步伐，避免矿竭城衰现象发生。多元经济型城市阶段。探明可采矿产资源储量逐年降低，生态环境压力大，开采成本高、效益低。矿业经济停止增长，结构调整转产就业压力加大，城市发展对资源的依赖性有所下降。矿业在整个城市的产业结构中的地位和作用持续下降。此时应促使资源向非矿业倾斜，发展接续替代性产业，提高非矿业经济生产总值，从而进入资源与非资源产业多元发展阶段，做好向再生型城市转型的准备。综合发展型城市阶段。基本摆脱了资源依赖，经济社会开始步入良性发展轨道，其他适合各城市实际情况的接续替代性非资源产业成为城市发展的重要支柱。新型的非矿业产业结构成熟，劳动力转移，经济结构完善，社会发展稳定，实现城市的可持续发展。

　　全国政协第八届秘书长、原地质矿产部部长、中国矿业联合会高级资政委员会主任朱训在总结发言中表示，在我国，矿业城市是资源型城市的主体，而其发展最终有两种前途：“矿竭城衰”和“矿竭城荣”。中国因“矿竭城衰”的典型代表是云南省东川市。新中国成立后，东川市开发铜矿资源对国家建设做出很大的贡献，但因未能及时转型而导致“矿竭城衰”。到20世纪末，不仅矿业企业倒闭，东川市也因“矿竭城衰”，从而撤市改成为昆明市的一个区。矿业城市发展另一种前途是“矿竭城荣”，这其中，城市产业结构转型发展是城市经济振兴的关键。