英国地质调查局转型发展期的经验与启示

英国地质调查局是世界上成立最早的国家地质调查局，也是当前国际上最受尊敬的地质调查局之一，其创新力、影响力和引领力均位居世界前列，在其180多年发展历程中，也曾有过一段近40年的转型发展经历，最终通过不断地创新、改革和调整，实现了从单一目标向多重目标的转变，实现了从传统地质填图的机构向现代化的地学机构转变，从主要关注数据采集向更多关注数据管理和利用的应用型机构转变，其许多经验和做法值得我们借鉴和参考。

      一、英国地质调查局的历史演变

英国地质调查局成立于1835年，是世界上第一个国家地质调查局。在其漫长的发展演变中，隶属关系多次改变，名称两次变更，一定程度上反映了国家对地质调查的认识与要求。其整个演化历史大致可分为4个时期。

1. 传统地质调查期（英国地质调查局，1835～1965）

该局的初始名称是“英国地质调查局”，沿用了130年，期间地质调查工作以单一的野外填图为主，为工业化提供矿产资源信息。但因国家对地质调查性质任务认识的变化，隶属关系历经多次变更。英国地质调查局的首个主管机构是由木材、森林、土地收益、工作和建筑等部门长官组成的委员会；1854年，该局被划归英国“科学与工艺部”的贸易委员会管理；十年后，又被划归英国枢密院“教育部”管理；为满足战争期间英国对各种战略性矿产，尤其是煤炭的需要，1919年，英国地质调查局被划归英国“科学与工业研究部”（DSIR）的地质调查理事会管理，委员由矿业界和政府的杰出学者和代表组成。

2. 使命扩展转型期（英国地质科学院，1965～1985）

20世纪60年代，英国战后重建和工业化发展业已完成，国家更加关注环境和科学问题。1965年，英国“科学与工业研究部”解体，英国地质调查局与英国“技术合作部”的海外地质调查局合并，更名为“英国地质科学院”，归英国自然环境研究理事会（NERC）管理。该理事会是英国七大研究理事会之一，主要资助环境科学领域的研究和人才培养。这一合并与更名，带来了一系列重大变化，促使其使命任务和运作方式转型。最主要的变化体现在工作目标多元化，业务领域大拓展，工程地质、环境地质和水文地质投入大幅增加，科研能力和服务城镇化的能力得到提升。更名后的头十年，英国地质科学院快速发展，员工人数增长了一倍多，达到1000多人。不足之处是业务领域拓展过快，业务特色不突出。同时，曾一度作为政府中最重要部门的地质调查局，在公共管理部门中被边缘化，所有员工不再是公务员身份，职工的身份认同感低。

3. 使命任务定型期（英国地质调查局，1985～1998）

1985年，在成立150周年时，英国地质调查局又重新由“英国地质科学院”更名为“英国地质调查局”，仍隶属NERC管理。然而，上级主管机构（NERC）编制的机构计划，要求各分支机构5年内减员30%，将其预算转向大学。为抗拒NERC的“不合理要求”，英国地质调查局自主编制了自己的第一份战略计划，在重新审视“地质调查在社会中的作用这一哲学性问题”的基础上，按照英国《政府研发框架》的要求，提出英国地质调查局的主要作用：开展战略性研究以及对相关资料的收集、处理、解释和传播。为实现这一目标，该局又确定了5项核心计划和8项响应计划，其中，核心计划进入国家科学预算，响应计划由相关政府部门设立委托研究项目资助。因为多种原因，此项战略规划并未公开发表，但基本确定了英国地质调查局以后的主要业务发展方向和范围。

4. 新型地质调查期（英国地质调查局，1999～至今）

1999年，英国地质调查局迈入了新的发展阶段，公开发布了新的战略规划，即《可持续发展的根基》，目标是将英国地质调查局打造为知识型的科技服务机构和面向用户的战略性地学组织，为政府、工业部门和社会服务，帮助他们在环境管理、资源利用和减灾等方面做出安全、有效的决策。2009年发布的《面向不断变化的应用地学》战略规划，提出的目标是成为“世界领先的应用地学中心”，通过对社会重大关切，开展交叉学科的调查、监测、模拟和研究，为政府、企业和社会公众提供客观和权威的地学资料、信息和知识。2014年发布的最新的战略规划《通往地球之门》，提出英国地质调查局的愿景是“成为世界级的地质调查机构”，能运用新的技术和数据，研究并预测与人类生存和生活密切相关的地质作用。这一系列的战略规划凸显英国地质调查局应用性地学机构的定位，反映了其对科技创新、新技术应用和对数据解释的重视，体现了该局从传统性地质调查向更多关注知识管理和传播的成功转型。

      二、英国地质调查局转型发展期的主要特征

英国地质调查局的转型发展始于20世纪60年代的重组合并，结束于新世纪之交新战略规划的正式发布，前后历经了近四十年的时间，表现出以下几个主要特征：

1．地质调查工作重点依国家需求而变

进入20世纪60年代后，随着英国矿产资源需求下降，城镇规划、生态环境保护等需求逐渐增加，英国地质调查局更名为英国地质科学院，工作重点从支持矿产资源勘查和开发，很快地转移到了支撑环境保护等相关工作上。例如，1967年成立了“工程地质处”，正式开启了工程地质工作，对多个指定的新城镇开发区进行地质调查；参与了环境部的重大计划，编制英国城镇环境地质图供城镇规划者使用。然而，快速扩张业务和多元化的工作目标，逐渐使英国地质科学院失去了清晰的机构形象和业务定位。

1985年，在英国地质调查局成立150年时，又更换为初始名称。由于与上级主管单位的管理理念相左，英国地质调查局以国家的总体需求和科学方针为指导，以战略规划的形式确定自己的主要职能和目标：通过采集、解释和对比与三维地质环境有关的现有数据，编写并修改英国及其周边大陆架的地质述评，借助图件和报告并将结果公布于众。进而制定核心计划，确定了5项任务：地质调查、地球化学勘查、地球物理勘查、水文地质研究、数据库管理与信息服务；制定响应计划，确定了以海外地质调查、海上和陆上油气评估、矿产资源调查、地热资源评估等8项任务。1998年，为了适应政府在《我们的竞争力》中提出的知识驱动经济发展战略，英国地质调查局将丰富和完善全国地学数据库调整为首要任务，摆在优先发展位置，明确提出使自己逐渐发展成为以用户为核心的战略性地学研究机构，基于知识的科学服务提供者；为此，要加大新技术的应用和与地学信息用户的互动，加强数据知识的管理和传播。总体看来，英国地质调查局1985年后制定的发展战略符合国家需求，逐渐得到主管机构的认可和支持。

2. 既强调地质调查的研究性，更重视其应用性

1965年英国《科学技术法》取代1845年发布的《英国地质调查法》，将有关地质调查的相关条款及其它法令中的条款，全部转由英国自然环境研究理事会来执行，凸显了地质调查的科学研究属性在英国是十分明确的，即调查就是科研。实际工作部署中，该局又以需求为驱动，将研究性与应用性进行了有机结合。为帮助政府和用户解决国内环境问题和城镇规划问题，英国地质调查局加强新技能的开发，将传统的岩石地层填图向覆盖区的应用性地质填图拓展，加强了工程地质、岩土力学、地球物理等学科，接受多个政府部门的委托研究计划。例如，受环保部委托对伦敦第三座机场及周围进行地区地质和岩土力学研究，完成了50多幅图件；对英国60多个城市地区进行了应用地质/环境地质研究，每个城市地区都提交了一系列图件；受能源部委托，开展环境地质填图计划，为城市规划服务提交应用性地质图，等等。1988年的战略规划提出英国地质调查局的一项重要职责就是“按照委托要求，为政府部门以及设在英国和海外的国家机构开展适当的应用地质工作及其他地质工作，保持开展这些地质工作的能力”，并确定了核心计划和响应计划，对应着战略性调查和应用性工作。进入21世纪之后，发布的系列战略规划明确地将英国地质调查局定位于“应用型地学机构”，彰显了地质调查的应用属性。

3. 将创新视为发展的第一驱动力

重组后的英国地质科学院，为实现由单一填图向多重目标的转变，加强对环境、城市规划、废物处理等服务，以及加快区域地质填图工作速度，将科技创新和管理创新作为改变未来发展的第一抓手。首先，从合并过来的海外地质调查局那里引进了快速填图方法和航空摄影技术、化探技术、物探方法，装备了放射性同位素测年的仪器，建立实验室和其他设施，并启动岩石物理化学性质研究计划，进而形成了广泛、开放和创新的地质调查方法，英国地质调查能力。其次，探索建立了研究驱动型区域地质填图模式，依照矿产踏勘计划的做法，成立多学科团队，设计出一种“走廊式填图技术”，替代传统的一个1:5万图幅作为一个单独项目处理的做法。这类区域地质填图（RGSs）被认为是限定时间的研究驱动型多学科填图，主要目的在于解决实际问题，系列图件只是诸多成果之一。第三，进行了组织管理体系的创新，先后进行了三次矩阵管理体制改革。1983年引入矩阵管理模式，设立4个计划主管（负责管理各自的计划），3个首席科学家（地质、地球物理和地球化学，负责学科及人才队伍建设），以改变传统的以部室管理为单元的组织模式，以适应研究任务多来源和多学科综合的变化和需要。此后，分别于1986年、1991年、2000年对矩阵管理进行重大改革和优化，形成现在的灵活、高效的管理组织体系。

4. 海外地质调查成就其国际影响力和引领力

19世纪初期，英国在全球率先实现工业革命并快速向全球扩散，不仅催生了英国地质调查局的成立，而且带动了英国地质调查工作向海外输出。而1965年英国地质调查局与英国技术合作部的海外地质调查局的合并，更是加速了其国际影响力的提升。合并后，海外地质调查工作就一直是英国地质调查局的重要工作内容之一，并设立有专门计划。例如，1983年的海外地质调查工作，就包括亚洲&太平洋、拉美&欧洲、非洲&中东、海外油气、矿产资源战略&经济以及矿业咨询等6个方面内容。英国海外开发署一直是英国地质调查局的重要客户，是委托该局研究任务最多的四大政府部门之一。为获得国际项目，英国地质调查局还派专人对世界银行和一些国际机构进行业务开发，一方面是争取相关的项目和经费支持，另一方面提升其在国内和国际事务中决策的影响力。通过承担这些国际开发项目，英国地质调查局极大提升了其国际影响力和科技创新能力。

5. 适应政府改革要求建立了一套符合国情的运行模式

1965年之前及合并为英国地质科学院后的头十年，英国地质调查局的经费100%来自国家科学预算，且保持着较高增长。1973年，《英国政府组织与管理研究报告》提出要求，将大量科学预算从研究机构转拨给客户服务部门（应用部委），致使当年英国地质调查局的科学预算占比由原来100%下降至20%，资金缺口只能从其他政府部门及机构通过竞争来获得。1978～1987年，英国地质调查局从贸易与工业部、环境部、能源部和海外开发署四个部门获得的委托收入占到总收入的80%；1988年之后，从四大部委获得的委托研究经费出现持续下降，为弥补资金缺口该局不得不承接私营部门的研究任务。1993年英国政府发布的《实现我们的潜力：科学、工程与技术战略》白皮书提出，政府研究机构提供的许多服务项目可以由私营部门来提供，此后英国政府宣布将对50多个公共部门研究机构进行审查，目的是深入调查私有化、合理化以及所有制的模式，英国地质调查局被列入其中。在这一轮私有化过程中，英国地质调查局向调查组证明了国家需要长期开展战略性地学调查与监测计划，且完全靠市场资助是办不到的。此后，英国地质调查局努力平衡核心计划与委托研究计划的关系，1998年及之后，私营部门委托研究经费占比上升到30%，相关部委的委托经费占比则降至30%左右，从而形成了三分天下的格局，即国家科学预算、相关政府部门委托和私营部门委托经费各占三分之一。这种格局的形成反映了英国地质调查局在转型发展过程中找到的在国家科技创新、政府组织管理和市场运行中的作用和地位。

      三、对中国地质调查局转型发展的启示

尽管英国国情与我国不同，但地质调查工作中的许多基本规律还是相通的，其转型发展中的许多做法仍能给予诸多启迪。

一是唯有创新才能不断满足国家对地质调查的需求。

各国地质调查工作常常受到该国经济社会发展需求的驱动，因此所处发展阶段不同的国家，其地质调查工作重点和业务结构也不尽相同。大多数发展中国家的地质调查工作，通常以服务于矿产资源勘查开发为主，满足工业化发展的需要；而发达国家的地质调查工作通常以服务环境和灾害等为主，满足后工业化和城镇化发展的需求。发展阶段转换带来的地质调查需求的巨大变化，要求国家地质调查机构快速响应和调整，而实现这一目标的根本出路在于“创新”。这一点在英国转型发展中表现得非常明显，体现在其大量的在科技创新和管理创新方面的探索。

目前，中国的情况与英国上世纪60年代刚刚启动转型发展的情况类似，矿产资源需求下降，环境需求和清洁能源需求上升。同时，1:20万地质填图作为我国基础性标准比例尺填图工作，已经覆盖全国。因此，我们要牢固树立“创新发展理念”，将“创新”视为转型发展的唯一出路，营造“全局一盘棋”的发展氛围，通过实施“科技创新工程”和“管理创新工程”等带动业务结构调整，进而增强解决资源、环境、灾害和科技问题的能力，满足后工业化和新城镇化等国家地质需求。

二是唯有突出应用性才能实现地质调查事业常青

地质调查自诞生发展至今始终是一项科学研究工作，这是无可否论的，然而它之所以能够不断地发展壮大，关键在于它的实用性，获得政府、企业和社会的认可。Smith绘制的世界上第一幅现代地质图是地质学开创性运用的结果，地质图的发明解决了当时“到哪里寻找矿产资源的问题”以及“如何快速找到矿产资源的问题”。转型发展时期，英国地质调查局为了满足国家增长的需求，明确提出了海外地质调查、海上和陆地油气评估、矿产资源调查、地热能源评价、环境保护、为规划提供专用地质图等8项响应计划。新世纪之交，英国地质调查局又将其定位调整为“建立世界级的应用地学机构”，突出对交叉问题，如土地使用、气候变化、地球生命维护系统、能源和自然资源安全、国际开发等问题的研究和解决。

其实，关于国家地质调查局的定位，国际上有过广泛的探讨，并基本形成共识。就是英国R.Price教授所讲的“出于管理的目的，政府需要信息。所以国家地质调查局的作用是为制定合理的矿产和能源资源政策、管控和减轻自然灾害带来的风险和保护国家乃至全球环境提供地学信息。”也就是说，国家地质调查局的作用就是要利用新技术探测地球，认识地质作用过程，帮助政府解决国家乃至全球面临的资源、环境和灾害等重大问题和挑战。因此，我国地质调查工作要以问题为导向，突出地质调查的应用性，在解决国家面临资源、环境和灾害等问题中实现地调事业的持续发展。

三是唯有主动适应改革才能赢得未来发展的主动权。

从英国地质调查局180多年的演变历史可以看出，但凡英国地质调查局有重大改革事件，其后必有强烈的政府改革意愿做驱动。不同的是重组为英国地质科学院是被动式改革，重新更名为初始名称并制定自己首份战略规划则是主动式改革。1965年，英国地质调查局与海外地质调查局合并，划归自然环境研究理事会管理，是遵从英国趋势委员会1962年在对英国科学与工业研究部审查后提出的解散该部，并成立5个研究理事会负责开展基础性研究工作改革建议的产物。1985年，重新更名为英国地质调查局，并制定核心计划和响应计划，是对国家科学和管理审计（SMA）结果的一种回应。当时，审计小组认为英国地质调查局的工作计划过于宏大，覆盖领域过宽，且没有优先顺序，不符合英国《政府研究与发展框架绿皮书》的要求。1993年，为了应对政府提出的私有化要求，英国地质调查局对实施私有化的可行性进行了广泛调查，并与优先选择指导委员会进行了深入交流。尽管最后私有化进程以政府选举失败而结束，但通过英国地质调查局的主动作为，再次奠定该局在国家公共服务部门中的位置，也相应地建立了一套科学的管理制度。

当前，我国正全面推进科技体制改革、财政体制改革和能源体制改革，以及供给侧改革，为此我们要抓住有利时机，主动作为，强力推进调查与科研的有机融合，构建以用户为核心的业务结构，建立与现代地质调查相适应的组织管理体系，以迎接科技革命和科学研究范式变化带来的工作流程再造和知识经济发展对地学数据管理和开发利用的需要。

（地质调查动态  2016年第7期（总第312期））