准确把握法治政府建设的深刻内涵

　　一个秋高气爽的午后，记者带着贯彻落实十八届四中全会部署建设法治政府的有关问题，前往中国政法大学采访著名行政法学专家应松年。

　　◎记者：您是中国改革开放后最早从事行政法学研究的学者之一。首先，请谈谈十八届四中全会对法治政府建设有哪些推动作用？

　　应松年：全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，凝聚了全党智慧，的确是开启了社会主义法治国家建设的新航程。从1997年党的十五大提出依法治国基本方略，到十八届四中全会提出：“全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”？这是一次历史性的跨越。全会指出的社会主义法治体系，包含“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”其核心是强调“法治”具体实施的体系。可以说，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，居于核心地位、起决定性作用的是法治政府建设。

　　这“三位一体”建设的概念，把法治社会放在重要位置来共同建设，把法治国家、法治政府、法治社会当成一个整体来抓，能够有效推动法治政府建设。许多事实告诉我们，法治政府建设是不能孤立的。如今，有些群众的权利意识有所觉醒，但非理性运用权利的现象也存在。如在拆迁问题上，有些政府有违法胡来的问题，也有某些群众违法胡来的问题。两者是相互影响着的。

　　首先，政府有责任教育人民遵守法律法规、提高法律意识，同时政府要作出表率，要给人民群众作出榜样，才能有效地治理好社会。法治政府建设要切实有所推进，需要全社会的支持理解，需要人民群众相信法律，信仰法律。更进一步说，法治社会建设也是法治政府建设的一项重要任务。把法治国家、法治政府、法治社会建设当成一个整体来共同推进，建设社会主义法治国家的步伐就迈得更扎实、更有力了。我认为，这是我们国家在依法治国道路上的深刻经验总结。

　　◎？记者：十八届四中全会对法治政府建设提出了明确的要求。请您解读其深刻的涵义，并指出其重点是什么？

　　应松年：十八届四中全会明确了对法治政府的要求，即“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”这个要求比2004年制定的《全面实施依法行政纲要》提出的六点，提法更加准确、更加全面了。十八届四中全会对法治政府建设提出的六点要求，各级党委政府机关干部要认真学习领会，才能有效地贯彻落实。

　　第一，“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。”推行政府权力清单制度，这是目前社会上最热门的提法。机构、职能、权限是组织法的范畴。政府权力清单是怎么制定的呢？首先，权力必须于法有据。其涉及到两类法：一类是规范部门机构职能权限的组织法，也可以说就是现在中编办的“三定规定”，即先把权力权限厘清。根据部门组织法的规定，如公安部要管理社会治安，就要制定一些具体的单行法。如建立户籍制度，就要有另一类的管理户籍单行法。这样组织法加上单行法，这两者结合到一起，应该就是权力清单的来源。

　　现在的弊病是一件事情很多部门都在管，如道路、广告、餐厅，“五龙治水”、“九龙治水”比比皆是。所以需要制定一个行政组织法，部门权限分配要科学化。不能是看上去谁都管，实际上谁都不管。单行法里面有很多许可的事情，有些已经砍掉了，有些还留着。权力清单做好以后，要经过评议。科学不科学要请大家评议一下，要让各行各业的人来评议，给你这个权力是不是科学理性的？现在把有些权力下放到地方，地方和中央的关系问题，也摆在我们面前，也迫切需要一个中央和地方的关系法。其事权财权是怎样分配的，哪些事情该交给地方管理，哪些事情中央和地方要共管，都要在中央和地方的关系法中写清楚的。比如城管实际是地方市政府在管，市政府应该怎么管，也应该制定一个法律，政府按照法律去管理才可以。在简政放权审批制度改革中，有些权力想放就放，想收就收，有点随意了。我呼吁要将行政组织法的体系建设提到议事日程上来，这件事不能再等了。机构、职能、权限“法治化”的问题，要尽快行动。这方面国外有很成熟的经验，我们要吸收借鉴。

　　还有“程序”问题。我认为，目前某些行政行为，如处罚和强制执行，已经有单独的程序规定了，另外有十多个地方已经制定了行政程序规定，已经积累了一定经验，制定一部国家统一的行政程序法条件已经成熟了。

　　第二，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”

　　决策程序是非常重要的。做重大行政决策，如果能通过一个法定程序就有保障了。事实证明，很多决策没有走这样的程序才出现问题。比如PX事件，好多地方群众拒绝PX项目，为什么呢？其一决策时让公众参与了吗？其二让专家论证了吗？还有一个公开，也没有做到。这三点都没有做到位，老百姓就必然会乱猜，弄得谣言满天飞，使我们的经济建设受到影响。最后还有集体决策，因为政府部门决策往往是主要领导一个人拍板决策。重大问题一定要听取公众和领导班子成员的意见是十分重要的。在实践中，有些地方实施主要领导“末位发言”，或者按照年龄次序，让年轻的先说，这些做法就是让领导班子成员能够比较充分地发表意见。这样的决策程序能保证行政重大决策不会出现问题，执行的时候也可以顺利些。如有些地方搞高中义务教育，财政有资金支撑吗？我提个建议，重大问题决策要增加成本效益分析的环节。

　　责任制的问题，虽然公务员法中有规定，党员领导干部的责任追究也有相应的文件，但我觉得责任还不明确。经常会出现某个人被免职，但是过段时间又复出了。出了问题，有直接责任人，有领导责任，二者是不一样的，应该怎样处理，还没有完全弄清楚。所以责任法定化这个问题也需要一个法律。最后提到的重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，就是在提示做重大决策的人一定要十分谨慎。

　　第三，深化行政执法体制改革。深化行政执法体制改革是多方面的。因为各个部门的执法体制都不完全一样。有垂直领导的，有双重领导的，有指导的，都需要认真地加以研究，并在法律中明确规定。

　　第四，“坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。”严格规范执法，就是要按照法律规定去严格执法。严格执法并不是要像以前那样，遇到违法行为，一律刚性处理，处罚没收。现在有了很大变化，虽然违法了，但先要告诉为什么违法了，劝你改正，指导你应该怎样做，耐心教育，实在不听，再进行处罚。这样的执法，不但严格规范，而且是柔性文明理性的。行政裁量权基准制度，可有效促进公正。法律规定无论怎么细，总不可能穷尽千变万化的实际生活。因而，政府在执法时，总要按具体情况处理，在法定的范围内进行合理处理。什么情况下这样处理合适，什么情况下那样处理更合适。这就需要大概有一个基准的东西才比较公正。按照不同的事实、情节、危害程度、主观过错等进行处理，才比较合理公正。

　　第五，“强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。”制约就是要做到行政行为的各个环节，如决策、执行、监督都要互相协调、互相制约。监督制度对政府来说也是多方面的，有人大的监督，有行政系统内部的监督，还有司法的监督。这里我要说一句，要正确对待诉讼，行政官员到法院成为被告，是履行正当的法律程序接受监督，切实保护人民的权利。纠错问责机制还要进一步通过立法来完善。

　　第六，“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”首先，我特别赞成“坚持公开为常态，不公开为例外的原则”。在政府运作中，要避免出错、避免腐败，都要依靠公开。只要公开了，想做坏事都不能。政府的所作所为都要置于社会的监督之下。坚持这样做下去，反腐的力度就更强了。各级党政领导都要高度重视公开，因为公开是保证政治清明、政府清廉的重要手段。

　　◎？记者：您觉得法治政府建设在实施过程中，还需要注意哪些问题？

　　应松年：在上面解读法治政府建设的几项要求中，我已经提到组织法、程序法等的立法问题，我还想强调责任追究机制的实施问题，要分清直接责任和领导责任，需要立法加以规范。最后，我还要提出，“许可”也是个大问题，许多部门在利用“审批”寻租，影响很坏。这个问题是要专题研究的。（《紫光阁》杂志）