路修远以多艰兮，凭政策使径待

摘要：2011年后，中国矿业从快速发展“阳春”跌入持续低迷的“寒冬”。 

伴随中国经济进入“新常态”，矿产品市场严重供大于求，价格急剧下跌，多数矿产品价格已跌至成本水平，过半数矿山面临亏损。即使这样，也并不意味着中国矿业就没有了发展机会。有专家认为，未来，矿产品市场价格将延续在缓慢震荡中抬升的态势。这源于国家陆续提出西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展“四大板块”以及"一带一路"、长江经济带和京津冀协同发展“三大支撑带”，为矿业经济重振提供了新的机遇。  

针对矿业及所涉及领域，国家相关部门也陆续出台政策措施，力求能从政策引导、提质增效等方面提供助力以积极应对矿业颓势。 

2012年 

四部委联合部署找矿突破战略行动 

政策回顾：2012年2月9日，经国务院批准，国土资源部、国家发改委、科技部、财政部在京联合召开找矿突破战略行动动员部署电视电话会议，传达学习贯彻中央领导关于加强地质找矿工作的重要指示精神，动员和部署实施找矿突破战略行动。会上宣读了《国务院办公厅关于转发国土资源部等部门找矿突破战略行动纲要（2011~2020年）的通知》。该通知明确了今后一段时间找矿突破的目标任务：要用3年时间实现地质找矿重大进展，5年实现地质找矿重大突破，8年~10年重塑矿产勘查开发格局。

点评：这意味着，找矿突破战略行动已经上升到国家层面。实施找矿突破战略行动，是中央为保障现代化建设全局而作出的重要战略决策，是努力提高资源保障能力的重大举措；是确保我国经济社会平稳健康发展，全面建成小康社会的必然选择；是加快将矿产资源优势转化为经济优势，促进区域经济发展的有效途径。

民资可进入矿产和油气开发领域 

政策回顾：2012年6月，国土资源部、全国工商联联合发布的《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》提出，鼓励和支持民间资本投资矿产资源勘查；依法开展页岩气、煤层气、油砂、页岩油等非常规油气资源勘查开发，并切实保障民间资本投资主体参与国土资源领域市场竞争的平等权利。

点评：引导民间资本投资国土资源领域是大势所趋。如何让民间资本不再彷徨？关键还在于如何保证民间资本的安全性。因此，修改过时的文件和法律法规，制定相关政策时，要能让“国”“民”享有同等待遇，彻底消除民间资本进入矿产资源领域的障碍，改变过去仅仅支持国企的模式，通过公开合理的机制，将资源配置给最有实力的企业。此外，必须妥善处理好矿业权的处置和配置，做好找矿成果的利益分配，实现规范有序竞争。

2013年 

矿产资源补偿费征收制度首次完善 

政策回顾：国土资源部出台了《关于进一步规范矿产资源补偿费征收管理的通知》（以下简称《通知》）。《通知》主要内容包括，在严格确定开采回采率系数基础上，加强矿产资源补偿费征收与开采回采率系数挂钩；要求核定开采回采率原则上以经批准的矿山设计或开发利用方案为准；煤矿以采区作为开采回采率考核单元，非煤固体矿山以矿山生产的矿块（盘区）作为开采回采率考核单元，实际开采回采率应依据矿山储量动态监测的结果确定等，增强了补偿费征收与开采回采率系数挂钩的可操作性。同时，《通知》还明确规定，矿泉水及普通建筑砂、石、粘土等开采回采率系数原则上取1，钾盐矿开采回采率系数以综合利用系数代替，地热以回灌系数代替；开采回采率系数按照“当年用上年的原则”使用，即当年矿产资源补偿费征收用上一年度的开采回采率系数。《通知》还就矿产品计征对象的界定、矿产品计征销售价格的确定、难以核定销售价格或销售收入的矿产资源补偿费计征等方面做了明确规定。

点评：矿产资源补偿费征收是采矿权人因开采消耗属于国家所有的矿产资源而对国家进行的经济补偿，是矿产资源有偿开采和维护国家财产权益的重要体现。此次《通知》的出台，是我国矿产资源补偿费征收管理制度建立以来，对征收管理方法进行的第一次系统性完善。将进一步加强补偿费征收与开采回采率挂钩，规范征收管理，是贯彻节约资源基本国策、落实节约优先战略和建设生态文明的重要措施，是完善资源有偿使用制度的重要经济手段，有利于引导和激励矿山企业提高资源开发利用水平，推进资源节约集约利用，推动资源利用方式转变，维护矿山企业的合法权益。

2014年 

《能源发展战略行动计划（2014-2020年）发布 

政策回顾：2014年6月7日，国务院办公厅印发《能源发展战略行动计划（2014-2020年）的通知》。通知指出，要重点实施四大战略：节约优先战略。到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。立足国内战略。到2020年，基本形成比较完善的能源安全保障体系。国内一次能源生产总量达到42亿吨标准煤，能源自给能力保持在85%左右，石油储采比提高到14~15，能源储备应急体系基本建成。绿色低碳战略。到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭消费比重控制在62%以内。创新驱动战略。到2020年，基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系。通知明确，要增强能源自主保障能力；推进煤炭清洁高效开发利用；稳步提高国内石油产量；大力发展天然气，积极发展能源替代；加强储备应急能力建设。要推进能源消费革命。严格控制能源消费过快增长，着力实施能效提升计划；要优化能源结构，积极发展天然气、核电、可再生能源等清洁能源，降低煤炭消费比重。要拓展能源国际合作，要推进能源科技创新。

点评：能源是现代化的基础和动力。能源供应和安全事关我国现代化建设全局。当前，世界政治、经济格局深刻调整，能源供求关系深刻变化。我国能源资源约束日益加剧，生态环境问题突出，调整结构、提高能效和保障能源安全的压力进一步加大，能源发展面临一系列新问题新挑战。同时，我国可再生能源、非常规油气和深海油气资源开发潜力很大，能源科技创新取得新突破，能源国际合作不断深化，能源发展面临着难得的机遇。当前是我国全面建成小康社会的关键时期，是能源发展转型的重要战略机遇期。必须加强全局谋划，推动能源生产和消费革命，打造中国能源升级版，推动能源创新发展、安全发展、科学发展。

2015年 

矿业权人勘查开采信息公示制度改革 

政策回顾：2015年9月29日，国土资源部关于印发《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》的通知，公示制度2017年1月1日起实施。公示内容包括矿业权基本信息、矿业权人履行法定义务信息、勘查开采活动信息等。通知要求每年1月1日至3月31日， 通过信息公示系统填报上年度矿产资源勘查开采年度信息，并向社会公示。每年4月1日至9月30日开展抽查核查。随机摇号、比例不低于5%、实地核查，盖章签字确认，结果公示。公民、法人或者其他组织发现矿业权人公示的信息虚假的，可以向国土资源部门举报。矿业权人勘查开采信息实行“黑名单”管理。未按时公示、弄虚作假、未履行法定义务将会登记在“异常名录”。异常名录满3年仍未改正，其出让、审批、招投标等将受到限制。

点评：矿业权人勘查开采信息公示制度一项开创性的工作，没有先例可循。这是党中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》明确提出的任务；是推进生态文明建设的重要举措；是矿产资源监督管理方式的重大变革，有助于进一步转变政府职能，持续推进“放管服”，加强和改进事中事后监管，提高政府监管效能，激发市场活力和社会创造力；是社会诚信体系建设的重要内容。通过这项工作，为全面反映矿产资源开发现状和变化趋势等，为制定资源战略、产业政策、管理措施等提供真实可靠的数据基础。

2016年 

《关于健全生态保护补偿机制的意见》印发 

政策回顾：2016年4月28日，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，要着力落实森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿任务。到2020年，实现上述重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系。

点评：实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。《意见》的出台是全面深入推进生态文明体制改革的具体措施，重点强调了体制机制创新，包括生态保护补偿资金征收、分配、监测、评估、交易等，旨在通过切实可行的机制建设，从顶层设计层面打通当前生态保护补偿面临的“中梗阻”，探索建立多元化生态保护补偿制度体系，彰显了我国在生态文明建设中的科学和法制精神。

全面推进资源税改革 

政策回顾：2016年5月10日，财政部和国家税务总局联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》，通知要求，通过全面实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效发挥其组织收入、调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用。通知指出，此次资源税从价计征改革及水资源税改革试点，自2016年7月1日起实施。通知明确了资源税改革的主要内容：扩大资源税征收范围，开展水资源税改革试点工作；实施矿产资源税从价计征改革；全面清理涉及矿产资源的收费基金；合理确定资源税税率水平；加强矿产资源税收优惠政策管理，提高资源综合利用效率等。全面推开从价计征方式。在已对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目资源税实施从价计征改革的基础上，此次改革将对绝大部分矿产品实行从价计征，但从便利征管原则出发，对经营分散、多为现金交易且难以控管的黏土、砂石等少数矿产品，仍实行从量定额计征。

点评：全面推进资源税改革，是基于有效解决资源税制度存在问题，并围绕资源税改革目标而进行的一次重大政策调整，也是我国新时期深化财税体制改革的一项重要内容。这是继2016年5月1日营改增试点全面推开后，我国推出的又一重大税制改革。是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，将理念付诸行动，有效发挥税收杠杆调节作用，促进资源行业持续健康发展，推动经济结构调整和发展方式转变的重大举措。

加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见 

政策回顾：2016年7月，国土资源部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局联合发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》。意见提出，到2025年，基本建成制度完善、责任明确、措施得当、管理到位的工作体系，形成“不欠新账，快还旧账”的保护和治理新局面。要完成三大任务包括，以全面调查、明确责任、科学规划、加强监测夯实工作基础；从严格开发准入、落实“三同步一公示”、加强过程监管、资源综合利用等方面来强化源头预防；从明确任务和责任、加大财政投入、鼓励社会参与、整合政策与资金等方面解决遗留问题。

点评：中央高度重视生态文明建设，先后做出一系列重大决策部署。矿山地质环境是生态环境的重要组成部分。要贯彻落实新的发展理念，加快推进生态文明建设，必须把矿山地质环境恢复和综合治理摆在更加突出位置，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持绿水青山就是金山银山，强化资源管理对自然生态的源头保护作用，加快矿山地质环境恢复和综合治理，尽快形成开发与保护相互协调的矿产资源开发新格局。

《全国矿产资源规划（2016～2020年）》发布 

政策回顾：2016年11月8日，国务院发布《关于全国矿产资源规划（2016~2020年）的批复》（国函〔2016〕178号）。经国务院批复同意，由国土资源部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、环境保护部和商务部正式发布实施。《规划》共分8章、33节。《规划》明确总体目标是：到2020年，基本建立安全、稳定、经济的资源保障体系，基本形成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式，基本建成统一开放、竞争有序、富有活力的现代矿业市场体系，显著提升矿业发展的质量和效益，塑造资源安全与矿业发展新格局。具体目标包括：重要矿产资源储量保持稳定增长，力争发现5～8个亿吨级油田和5～10个千亿立方米级油田，建设103个能源资源基地，划定267个国家规划矿区，大中型矿山比例超过12%，主要矿产资源产出率提高15%，完成50万公顷历史遗留矿山地质环境治理恢复任务，进一步扩大矿业权竞争性出让范围，建立矿产资源国家权益金制度等。

点评：新一轮规划以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念统筹矿产资源勘查开发利用与保护各项任务。从一定意义上说，《规划》是今后一个时期我国矿产资源勘查、开发利用和保护的大方向，是未来5年我国矿产资源管理改革与矿业经济发展的总体蓝图和行动纲领。为维护国家资源安全、引领矿业供给侧结构性改革，规范资源勘查与开发利用行为提供了依据和指南。

《自然资源统一确权登记办法（试行）》发布 

政策回顾：2016年12月20日，国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局发布了关于印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》的通知。通知明确，以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，进一步明确国家不同类型自然资源的权利和保护范围等，推进确权登记法治化。2016年12月~2018年2月，自然资源统一确权登记在部分地区开展试点工作。

点评：自然资源统一确权登记是深化生态文明制度改革、建设美丽中国、落实新发展理念的一项重要举措。在不动产登记基础上开展自然资源统一确权登记，有利于达到划清“四个边界”的目的，支撑建立归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产产权制度，服务于自然资源的保护和监管。

推进矿产资源全面节约和高效利用的意见 

政策回顾：2016年12月，国土资源部出台《关于推进矿产资源全面节约和高效利用的意见》。提出到2020年基本建立全面节约和高效利用指标体系和长效机制的目标。明确力争完成四项重点任务：加强勘查开发管理，研发推广先进技术，以标准规范强制引领，建立节约与高效利用长效机制。将从六方面入手。严格储量报告评审，做到综合勘查、综合评价、综合开发和综合利用；推进优质优用、梯级利用、循环利用。强化资源储量管理，及时掌握矿山储量消耗、动用、保有情况；完善压矿管理，避免或少压覆重要矿产资源。严格开发方案审查，合理设置矿业权；督促采用先进工艺技术开展综合开采、综合利用，“三率”指标达标。完善技术指标体系，建立勘查、开采、加工全过程各个环节的技术标准规范，制定“三率”最低指标和领跑者指标，鼓励综合利用低于一般工业指标的资源。构建激励约束机制，开展调查评估，发布“先进名单”和“不达标名单”，评选模范县市，完善支持政策。建立技术服务平台，鼓励协同创新，突破核心关键技术，遴选先进适用技术，发布推广目录。

点评：中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对全面节约和高效利用资源提出了明确要求。《意见》定位在国土资源部职能，围绕矿产资源勘查、开采、加工全过程各个环节的要求和管理，从标准规范的建立和引领，先进技术的推广应用和长效机制的建立等方面，提出节约与高效利用的措施意见。这将有效引导国土资源主管部门、矿业权人、科研院所等单位，协同推进矿产资源全面节约和高效利用工作。

2017年 

国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》 

政策回顾：2017年4月，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》。方案明确主要措施包括，一是在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。矿业权出让收益在出让时一次性确定，以货币资金方式支付，可以分期缴纳。加快推进矿业权出让制度改革，实现与矿产资源权益金制度有机衔接。全面实现矿业权竞争性出让，严格限制协议出让行为，合理调整矿业权审批权限。矿业权出让收益中央与地方分享比例确定为4∶6，兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，与我国矿产资源主要集中在中西部地区的国情相适应，同时有效抑制私挖乱采、贱卖资源行为。二是在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。有效防范矿业权市场中的“跑马圈地”、“圈而不探”行为，提高矿产资源利用效率。矿业权占用费中央与地方分享比例确定为2∶8，不再实行探矿权采矿权使用费按照登记机关分级征收的办法。三是在矿产开采环节，组织实施资源税改革。对绝大部分矿产资源品目实行从价计征，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制，增强税收弹性。同时，按照清费立税原则，将矿产资源补偿费并入资源税，取缔违规设立的各项收费基金，改变税费重复、功能交叉状况，规范税费关系。四是在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。

方案配套政策包括：一是将矿业权出让收益、矿业权占用费纳入一般公共预算管理，并由各级财政统筹用于地质调查和矿山生态保护修复等方面支出。二是取消国有地勘单位探矿权采矿权价款转增国家资本金政策，营造公平竞争的市场环境，维护国家矿产资源权益，推动国有地勘单位加快转型，促进实现市场化运作。已转增国家资本金的探矿权采矿权价款可不再补缴，由国家出资的企业履行国有资本保值增值责任，并接受履行国有资产出资人职责的机构监管。三是建立健全矿业权人信用约束机制。

点评：印发《矿产资源权益金制度改革方案》，是落实党中央、国务院决策部署及《生态文明体制改革总体方案》要求，推进供给侧结构性改革，营造公平的矿业市场竞争环境从政策方面的具体发力。这将有助于更好地发挥矿产资源税费制度对维护国家权益、调节资源收益、筹集财政收入的重要作用，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

五部委联合下发加快建设绿色矿山实施意见 

政策回顾：2017年5月，国土资源部联合财政部、环境保护部、国家质量监督检验检疫总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会共同下发关于加快建设绿色矿山的实施意见。意见提出总体目标是，构建部门协同、四级联创的工作机制，加大政策支持，加快绿色矿山建设进程，力争到2020年，形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式。基本形成绿色矿山建设新格局。构建矿业发展方式转变新途径。建立绿色矿业发展工作新机制。

意见提出，要制定领跑标准，打造绿色矿山。要坚持生态保护第一。树立绿色环保勘查理念，严格落实勘查施工生态环境保护措施，切实做到依法勘查、绿色勘查。大力发展和推广航空物探、遥感等新技术和新方法，加快修订地质勘查技术标准、规范，健全绿色勘查技术标准体系，适度调整或替代对地表环境影响大的槽探等勘查手段，减少地质勘查对生态环境的影响。要加大政策支持，实行矿产资源支持政策。保障绿色矿山建设用地。支持绿色矿山企业及时复垦盘活存量工矿用地，并与新增建设用地相挂钩。加大财税政策支持力度。创新绿色金融扶持政策。

点评：出台加快建设绿色矿山的实施意见，是将全面贯彻落实《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》付诸行动，切实推进全国矿产资源规划实施，加强矿业领域生态文明建设，加快矿业转型与绿色发展；是紧紧围绕生态文明建设总体要求，通过政府引导、企业主体，标准领跑、政策扶持，创新机制、强化监管，落实责任、激发活力，将绿色发展理念贯穿于矿产资源规划、勘查、开发利用与保护全过程的重要助力。

《矿业权出让制度改革方案》印发 

政策回顾：2017年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》，要求以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争出让，严格限制矿业权协议出让，下放审批权限，强化监管服务；提出用3年左右时间，建成“竞争出让更加全面，有偿使用更加完善，事权划分更加合理，监管服务更加到位”的矿业权出让制度。

改革任务包括，一是完善矿业权竞争出让制度。强调除协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让，由市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益；规定出让收益可按年度分期缴纳。提出建立累进动态的探矿权占用费制度，以及动态调整的采矿权占用费和最低勘查投入制度。二是严格限制矿业权协议出让。强调严格控制协议出让范围，协议出让必须实行集体决策、价格评估和结果公示；国家财政资金主要用于公益性地质工作。三是下放审批权限，强化监管服务。改革后国土资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权采矿权审批，负责资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾等11种矿产的采矿权审批，其他原由国土资源部审批的下放省级国土资源主管部门。方案还明确了强化出让事前管控、严格出让交易监管、加强配号监管服务、改革矿业权人监管方式等配套监管措施。

点评：矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。完善矿业权出让制度，是按照党中央关于全面深化改革、正确处理政府和市场关系总体部署要求，实现市场在矿产资源配置中从基础性作用到决定性作用转变，促进矿产资源配置公平公正，提升配置效率，更好发挥政府作用的有力举措；是推进矿产资源有偿使用制度改革，维护矿产资源国家所有者权益的重要保障；也是解决矿产资源开发领域突出问题，把权力关进制度笼子、深化矿产资源领域廉政建设的重大举措。对有效解决在矿业权配置管理过程中因市场化程度不高和自由裁量权过大而引发的一系列问题具有重要现实意义。□

Policies Support the Development of Mining Industry

—— Review of Major Mining Policies in Recent Years

By Liu Xiaohui

Abstract：After 2011, China mining industry fell into "winter" from the rapid development of "spring".

With the down trend of Chinese economic, the mineral market is seriously oversupply, mineral prices fell sharply, and more than half of the mine is facing losses. Even so, it does not mean that there is no opportunity for the development of China's mining industry. Due to the strategies of West Development , Revitalize the Northeast, Central Rise, Belt and Road, Yangtze River Economic Belt and the Beijing-Tianjin-Hebei Collaborative Development, some experts believe that the price of mineral products will keep the upward trend with slow ups and downs in the future.

For mining and the areas involved, the relevant state departments have also introduced policies and measures on development guidance and efficiency upgrade to provide assistance to actively cope with the mining downturn.