郭建强; 公益性地质工作管理问题探讨

    在社会主义市场经济条件下,如何有效地开展公益性地质工作,如何使公益性地质工作更好地为经济社会发展服务,创建一流的公益性地质科技队伍,保持公益性地质工作的可持续发展,是中国地质调查局相当长一个时期内所面临的重大问题之一.

    公益性地质工作概念的提出是上世纪90年代中国地质调查局筹建之初。旨在为适应社会主义市场体制的建设需要和即将组建国家地质工作“野战军”进行任务的界定。上世纪90年代初，传统的计划经济地质工作体制开始被打破，新的市场经济地质体制尚未建立。基于地质工作本身的宏观性和基础性特点，国家保留一支精干的地质调查“野战军”不仅十分必要，而且对国家长远发展具有战略意义。1999年地勘队伍体制改革完成，中国地质调查局挂牌成立，公益性地质调查队伍逐渐形成。随着“国土资源大调查项目”等专项逐步开展，公益性地质队伍建设和地质工作取得了长足的进步和发展。公益性地质工作的管理，特别是项目管理工作在探索与发展中逐步形成了一套比较有效和完善的体系。但是，由于公益性地质工作是一项全新的社会实践活动，它又承载着服务经济社会发展和提高我国地质科技能力与水平的历史重任，要做到个又好又快地发展，尚有许多矛盾与问题需要克服和解决。目前公益性地质工作的社会实践受到计划经济体制和市场经济体制的双重制约，以及现有公益性队伍体制与机制，公益性地质调查人员科学素养及社会文化观念等诸多因素的影响。公益性地质工作仍然存在着效率低、产出价值不高的问题。究其实质在于公益性地质工作主体的地质调查项目管理体制与机制不完善，因此如何立足于现有的国情与政情的实际，实事求是地探索和完善公益性地质调查项目的管理体制与机制，积极推进公益性地质工作的有序、高效能、高效率发展，使其更好地为经济社会发展服务，是一项长期而艰巨的任务,同时也是创建科技水平一流的地质调查局的必由之路。

   一、公益性地质工作的性质与特点

    公益性地质工作是涉及国民经济有关的宏观的基础性和战略性的地质工作。因此其性质是公益性、基础性和战略性的。公益性是指地质工作不以商业盈利为目的，同时其成果为全社会共享的性质；基础性是指地质工作中地球科学赖以发展的地质科学理论、背景性知识和宏观的地质条件的性质。它区别于具体的工程性和应用性地质工作。地球科学是以地球为背景进行研究的学科，他不存在省界、国界，它许多问题都需要放在宏观的视觉去理解和探索；战略性是指关乎国家发展与生存性质的地质工作，如油气资源、矿产资源以及地质环境等工作。

   公益性地质工作的上述三个性质，决定了公益性地质工作的直接服务对象是国家，其资金支持只能来源于国家财政。公益性地质调查的成果只有及时有效的  为国务院、政府各部门、社会各团体所利用，公益性地质工作才能为社会各界广泛关注，显示其社会存在价值。

    根据公益性地质工作的性质和定位要求，它具有三个比较突出的特点，就是现实性、探索性和自律性。由于公益性地质工作要紧密地与经济社会发展相结合，紧密地为经济社会发展服务，体现了其工作目的的现实性，其首要任务是解决关系国计民生的现实地学问题，而不是纯粹的科学探索工作，同时由于地球科学的  复杂性和不可简单类推性以及地球科技本身发展的要求，公益性地质工作又必定具有很强的科学探索性，是社会现实要求与科学技术目标的高度统一而不是对立。公益性地质调查工作由于对国家目标要求而言，宏观性目标相对清晰明确的，而微观和具体目标则比较模糊，加之我国的公有制体制和公益性地质队伍的事业单位性质，其工作具有很强的自律性特点。换言之，公益性地质工作和商业性地质工作不同之处在于，其责任主体明确而具体，他律性很强。而公益性地质工作则以体内运转为主，需要很强的自律性，否则会“失之毫厘，差之千里”。

   二、公益性地质工作的管理体制与机制

    目前的公益性地质工作在运行体制上保留有计划经济体制、市场经济体制的特点，所谓计划体制特点表现在公益性地质工作队伍的事业单位性质和地质调查项目的下达形式。事业单位本身是社会主义公有制主体的组成部分，其计划体制特点自不待言；对于地质调查项目，其任务的确立和下达均具有自上而下的性质。对公益性地质队伍任务的确定不主要是“你想做什么”，而更重要的是“要求你做什么”，国家、部门的宏观与特殊要求不取决于本部门或本部门的科学家的主观意愿，要依国家及相关部门的需要而定，或下达，或沟通。总之，任务的确定对具体承担单位而言，计划性更强，是以任务书形式下达任务与经费。市场体制特点体现在项目的立项环节和在对属地化地勘单位和具体项目中的外包和协作工作的管理层次，利用经济合同来约束委托方与被委托方的责任与义务。

    同样鉴于公益性地质工作的特点,公益性地质工作又兼具有生产型管理机制和研究型管理机制。由于项目任务、目标的现实性、时效性，地质调查项目首先是一项生产型任务。他要求按照国家行业已有的规范与标准，回答和解决某个或某几个特定的问题，这要求其工作部署、安排必须按规范、标准严格执行，不得任意发挥，任意调整，所以是生产型管理机制，要求技术标准的一致性和项目目标的整体性。对于调查工作中可能涉及的特殊科学与技术问题，按照相关性原则和科学家的自由探索原则加以安排。这一部分内容的把握要按照研究型机制进行管理，要体现研究的创新性与科学性，既防止主次颠倒和低水平重复，又要确保研究主题的可行性和必要性。一个项目中可存在的两种管理机制是目前公益地质调查不同层次项目的一种常态，需要在项目中管理实践中矛以甄别并区别对待。   

    三、公益性地质工作的市场机制问题

    前面就公益性地质工作的性质、特点以及其管理体制机制进行了概要的探讨，但是公益性地质工作的社会实践才刚刚开始，所面临的矛盾和问题不仅有理论方面的也有实际当中的。在社会主义市场经济条件下，首先碰到的问题是在公益性地质工作中如何引进市场机制。

    社会主义市场经济体制建设的基本思路是在计划体制中引进竞争机制，不同的行业、不同的部门，引进的方式和方法大不相同，是一项更新观念与实践中的难题。资本主义的市场经济唯一的目的是追逐经济利益，竞争的目的和手段均以经济利益为标准。而公益性地质工作不以追求经济利益为目的，那我们赖以竞争的杠杆是什么？中国地质调查局的建设主要参照的是美欧体系。美欧的地质工作是以经济利益为导向的，是以国家、地方政府、集团的经济利益为前提。关注联邦州政府、工业集团利益需求，同时在工作中注重追求附加利润，特别是美国的国际霸权利益战略清晰，使得美国地质调查局的科技经费投入有较强的针对性，这些都是美欧国家地质科技保持高速发展的重要原因。而目前我国的全球地质战略模糊，部门利益分割以及现有的事业体制，均不可能使中国地质调查局的公益性地质工作达到美欧国家的市场体制的状况。因此，必须依照中国的实际情况开展公益性地质工作。国务院《关于加强地质工作的决定》就是适应中国特色社会主义市场体制条件下，开展公益性地质工作的指导性文件。当前国家层面的公益性地质工作市场机制的完全建立，尚需在实践中不断探索、发展。

    四、项目管理实践中的责任问题

    公益性地质工作的具体形式就是地质调查项目，所以地质调查项目的管理是公益性地质工作管理的重中之重，是保证项目任务目标和技术目标统一的基础。项目管理作为一种市场经济条件下有效的管理手段已经被广泛的运用于社会实践的各个领域。实践证明这种以目标为准则的管理方法是富有成效和优势的。主要体现在责、权、利关系的明晰，并以此为基础的运行机制。由于管理本身并不解决客观事物的规律、认识问题，而是组织人与资源去认识客观对象的行为，所以它涉及组织管理学的方方面面，特别是社会现实、人的行为方式、社会价值观等。从理论上讲只有从事实践的人与事良性互动，才能达到有效的管理。

    公益性地质工作管理中的责任不清的问题就是目前实践中存在着的一项制约发展与提高的矛盾。主要表现为项目的计划性要求与研究型机制的相互矛盾。现有的公益性队伍主体大部分是原地矿部系统的研究所。在市场经济改造之下形成了完全的研究型机制，即“项目负责人负责制”机制。这种机制从立项、执行到验收均由科学家个人全权负责，所在机构仅提供一个平台。这也是西方发达国家研究机构主要的管理模式。我国的公益性地质调查工作不是纯粹的研究工作，而是把研究工作蕴含在调查之中的一种工作模式。故而提出了“项目法人负责制”的管理原则。但是在实践中这一原则并未获得很好的落实。这是多方面原因造成的。表面上看是体制惯性使然，本质上讲是由于市场经济改革时期思想混乱所造成的。社会上拜金主义、个人主义以及收入不均导致的心理失衡等社会因素的影响，是法人负责制不能落实到位的重要原因。譬如近年来科技人员把项目作为一种致富的手段，这种现象已经成为现行社会的一大景观。当然客观上部分“外行”领导“内行”问题，造成科学家本能的抵触情绪也是重要原因之一。这种矛盾带来的不仅是项目目标的小而散和低水平的重复，而且还会助长各自为政，无政府主义、自由主义倾向的蔓延，加之下面将谈到的科技评价体制之弊，其危害是极为严重的。

    当然项目法人负责制并非排斥项目负责人的作用，法人负责制主要是指在项目的资源配置、宏观目标、集成提高等方面“法人”要负更大的责任，同时要对任务的质量、效率承担责任。这是地质调查工作现实性的必然要求。因此正确理解法人负责制和项目负责人负责制的区别，是具体项目管理层面上做好公益性地质工作的关键。也就是说如果没有一个有组织、协调的公益性地质调查队伍，公益性地质工作就不可能达到预期的目的和创造大的辉煌。法人负责制是公益性地质调查项目现实性的要求，必须加以落实和深化。公益性地质调查工作应该是一种有序的、规则明晰的工作。它的执行也应该是规范、理性、有序的过程，应在强调责、权、利的前提下进行分层次分级管理。

    从理论上讲，项目是承载地质调查工作的基本元素，它必然是一个承上启下的桥梁，即出资人与承担人的桥梁。作为出资方代表的地调局把任务直接分配给科学家团队自然是一个可选择方案，但要付出很强的劳动，所以根据管理的效率原则管理科学家的组织必然要负起相应的责任。即地调局不是将任务直接交由科学家团队完成，而是交由管理科学家的二级机构完成，由二级机构再把任务分解到科学家团队实际运行。所以项目法人负责制是指地调局对下属二级机构的关系而言，项目负责制是管理机构对科学家关系而言，两者对象不同，责任主体不同。项目法人负责制实际上是强调管理机构的责任，同时把队伍建设的责任与项目结合起来。所谓法人负责的权力主要指：项目总体目标的协调权、项目实施的资源配置权以及项目实施过程中的监督规范权；项目负责人的权力主要指：实现项目目标的执行权和内部资源的组织权。两者层次不同，内涵也不同。

    五、项目管理实践中的自律问题

     前面讲到公益性地质工作由于体制问题，不同于商业性地质工作，需要有很强的自律性，所谓自律性就是要有自我的管束和评价能力。这里存在以什么心态  来面对所从事的事业问题，是自我超越不断提高，还是自我欣赏满足现状。

    地质工作的自律性保障有两个层面，一个是地质调查局本级，二是所属直属单位。由于局与直属单位的隶属关系，不能满足市场经济要求的他律条件。目前制度上设计的两层自律机制是基本有效的，即所谓的内审制度与外审制度。外审是第一层次的，即由局本级或委托的直属单位组织相关专家进行的审查；内审是第二层次的，由承担单位自行组织的内部审查。在地质调查项目评审与审查工作中的专家评审制为公益性工作的发展起到了有效的保障作用。但是这种专家制度不能代替日常的和机构本身的管理职能，因为项目管理的自律工作主要依靠承担单位的日常管理。

   在这方面的管理实践中，最突出的问题是对科技人员、科技管理人员的评价套用简单的行政事务评价体系，从而使内审制度和内部日常管理面临着严重挑战。公益性地质科技和其他科技一样。它不是大众科技，是由深厚专业基础和特殊技术才能的小众科技，不能用泛政治化的形式对其进行指导与评价，它的评价要符合科技工作自身的规律。目前作为公益性地质工作的承担机构或多或少地受到泛政治评价体系的影响，技术分歧政治化，成果评价庸俗化。科技人员工作不求创新，但求无过、蒙混过关，评价人员歌功颂德，管理人员得过且过，无人敢管，无人敢问，动辄上纲上线，导致调查工作、科研工作的目标不断调低身段，制造大量低水平成果。因此建立有别于行政体系的科技人员与科技管理人员的评价体系，把创新性、技术含量、业绩和成果放在评价的重要位置，专业人员评价应以专家评议为主，不宜使用民主评议这样不利于科技发展的既不科学又不合理的形式。

    六、项目管理实践中的激励机制问题

    公益性地质工作是在社会主义市场经济条件下的新型地质工作。抛开市场经济题。目前的公益性地质工作的制度设计缺乏相应的激励机制，导致科技人员干多干少一个样，干好干坏一个样的消极情绪，这不利于吸引高层次人才充实队伍、也不利于安定人心出人才、出成果。不言激励亦有违“多劳多得”的社会主义分配原则。公益性地质工作虽然不以经济利益为中心，但是与从事公益性工作本身的激励机制与其是两种截然不同的事情。这就如同搞社会主义建设不能提倡个人  贡献大小一样，是“左”倾的思想。公益性地质工作不仅需要倡导市场机制，还要不断解放思想，勇于创新，只有在体制与机制创新的条件下，才能保持一流的人才队伍，创造一流的地调科研成果。

    此外，社会主义市场经济条件下的公益性工作，它主要指为国家利益、公众享有成果的公益性特征而不是强调队伍的公益性质。公益性地质队伍不是志愿者队伍，它是由高科技技术人才队伍组成，它不过从事的是国家的公益性工作而已。所以用计划经济的思维方式片面的理解公益性工作，掩盖了公益性地质工作市场经济化的内在要求。因此,公益性地质工作的基本制度设计就应该有相应的激励与奖惩办法.

    公益性地质工作是一项艰巨的科学事业，它的发展既要符合地质科技的客观规律，又要符合中国现阶段的科技水平与社会人文实际，也只有在认真分析客观实际的情况下，才能保证公益性地质工作又好又快地发展。