傅秉锋: 地调九个问题的思考

目  录

思考之一：谁是地质调查的直接客户――――――――1

思考之二：大区与专业地调机构的分工协作―――――4

思考之三：地质调查项目的组织实施形式――――――7

思考之四：地质调查的质量保证体系――――――――9

思考之五：地质调查的服务内容与形式―――――――11

思考之六：地质调查与地学研究的有机结合―――――13

思考之七：对地质调查项目管理的再认识――――――24

思考之八：地质工作三规律――――――――――――30

思考之九：地质调查项目预算执行不力的原因分析――32

 

谁是地质调查的直接客户

    最近做ISO－9001质量管理体系评审，其中一项内容是客户满意度。由于项目来源主体是中国地质调查局，因此就把上级机关--中国地质调查局作为客户，向相关部门发出调查表，以此作为客户满意度反馈。据我所知，中国地质调查局所属的许多单位都是这么做的。我一直以为，客户的数量应该远远大于供给单位的数量，如一家造船厂，众多的运输企业买船。几十家下属单位把他的上级机关当成唯一的客户，供需单位在数量上倒置了，总感觉不太对劲，又说不出理由，似乎在这种质量体系的构建中掩盖了什么，或者说是模糊了地质调查的真实需求。那么，我们不禁要问：谁才是地质调查的客户？

    就此问题我与北京中设认证服务有限公司的高级审核员傅殿东先生进行了探讨，我们从摩托罗拉专业化生产与整机组装的客户谈起。我问：“摩托罗拉集团内生产机壳、机芯和整机的企业是否也是把摩托罗拉集团的总部作为客户？”傅先生说：“也可以。”我不解，傅先生接着说：“客户是个很宽泛的概念，可分为直接客户和中间客户。”

    谈客户离不开需求，对产品有需求并使用产品的才是真实的客户。温家宝总理指出：“地质工作要更加紧密地与国民经济与社会发展相结合，更加主动地为经济和社会发展服务，”实际上已经为我们指明了地质调查项目从哪里来，地质调查成果给谁用。在构建质量管理体系的过程中，可以把中国地质调查局当作客户，但只能是中间客户，而不是直接客户，因为地质调查局并不使用地质调查产品，而是把地质调查成果、资料和数据提供给政府、企事业机构和公众。因此，地质调查的直接客户应该是政府、企事业机构和公众。

    明确了地质调查服务的主体即直接客户以后，我们在构建质量管理体系的时候，就要关注直接客户的感受。置地质调查成果直接使用者的使用偏好、使用方式、使用内容和关注点而不顾，一味地把地质调查成果做成千篇一律地报告，那只有把所有的直接客户送进地质院校进行培训，让他们达到一定的专业水平，能够看懂我们的地质图和专业术语，否则，很难达到“两个更加”的要求。

    这里有个机制和制度安排的问题。

    所谓机制，就是动力机制。任何一个生产产品的企业，其根本的机制是获利，卖出产品，获利收益，亏本了是要破产的。而对公益性地质调查成果而言，缺失了产品交易环节的利益趋动，无论服务的好坏，无论成果有没有人用，项目还是要安排的。更何况也不是一点成果也没有，把一个大的目标分解成十个小目标，只要其中一个小目标有了亮点，就可以掩盖其它九个小目标，替代了那个大目标。因此，财政供养关系中的地质调查，首要的是回归地质规律、地质工作规律和经济规律，在回归经济规律方面，间接客户要设计和安排对直接客户的需求调查，同时作出制度安排，引导承担地质调查项目的单位对直接客户的关注，按使用的数量和贡献率作为调节地质调查与经济社会结合的考核指标。

     所谓制度安排，首先是财政应按地质工程项目进行预算安排，其次中国地质调查局应设立公共关系部和成果集成部，在了解真实需求的基础上转化为立项，在科学意义的地质调查成果基础上根据不同客户对成果的不同需求进行加工集成，只有这样，才把地质调查这个本来就是经济属性的专业工作连接到经济社会的链条中，成为不可或缺的一个环节。

 

大区与专业地调机构的分工协作

    专业化分工是十九世纪技术革命带来的社会化大生产的典型特征，专业化分工生产迅猛发展之后，专业之间的协作成了突出的问题，接着创造出集团化经营的企业组织形式――造就了一大批企业帝国。因此，不同专业之间的低成本协作，是现代社会组织寻求的目标，企业如此，政府如此，地质调查工作也不例外。中国地质调查局在健全完善队伍结构过程中，构建了大区地调机构、专业地调机构、技术支撑机构和公益服务机构，除公益服务机构外，前三类机构均是在专业化研究机构的基础上赋予新的职责，原研究机构的惯性必然导致与现代地质调查要求的不适应，再加上在项目设立时的局限性，造成地质调查成果过于专业化，而能够满足经济社会发展的整装成果略显单薄。

    制造业的专业化分工与协作特点明显，值得解析，比如造船业。造船厂在制造一艘大船时，首先将船体分解为前、后、上、下几块，分工区同时焊接，然后拼装，提高工效，缩短生产周期。其动力系统、照明系统、通讯系统则由专业化的队伍统一安装调试，不会再按船头船尾分割。船体的分割相当于地质调查队伍按地域的设置，如大区地调机构。

    一条船相当于一个地质调查项目，造出来一条船是要交给客户用的。同样，一个项目完成了，其成果也是要交给客户用，而不是笼统地理解为：花国家钱，把验收的报告汇交到资料库里就相当于交给了国家。做好大区地调机构与专业地调机构的分工协作，应考虑以下三个方面的因素：

    首要是项目的设置。目前项目的设置仍然沿用基础、资源、水环、科技的大类，从局开始就将项目分解成众多的专业项目，然后下达给直属单位和省属单位，这就给不同专业的队伍之间的协作形成了初始的屏障。各项目承担单位又是各自不同的利益主体，自然在项目组织实施过程中存在排他的倾向。因此，在局这一层面上，项目的层次应更高一层。

    其次是直属队伍的功能设置。大区地调机构组织实施的项目应以区域性的地质调查为主体，如基础地质调查、成矿区带的资源调查、与经济规划区配套的地质调查等，应以综合集成为主要工作方式。而专业地调机构组织实施的项目应以专业性的地质调查为主体，这一类的地质调查，重点是为大区地质调查中的专业性工作配套，如在资源地质调查中配套水工环评价和经济评价、在区域地质调查中配套关键地质问题攻关的科学研究等。同时，专业地调机构应承担全国性专业地质调查成果的集成。按区域集成的成果，由大区地调机构组织实施，专业地调机构做专业支撑；按专业集成的成果，由专业地调机构组织实施，大区地调做管理支撑。

     第三是地调局需要的是什么样的成果。俗话说的好： “撒什么种子发什么芽，栽什么树苗开什么花”， 成果引导很重要。我们不能进入一个怪圈：让你干吧，担心你干不了，不让你干吧，又给了你那个定位。拉队伍就是要打仗、攻山头的，在做项目过程中，培养了人才，锻炼了队伍，最终实现建设“世界一流地调局”的目标。

地质调查项目的组织实施形式

    自上世纪八十年代末期地质工作实行项目管理以来，广大地质工作者一直在实践中探索完成地质调查项目的最佳组织形式，目前采取的大致两种方式：按项目的要求自由组合成项目组织，项目完成后即行解散；二是按地域、矿种、手段或成矿区带组队，以稳定的队伍承担项目。中国地质调查局的直属队伍以前者方式为多，地勘队伍以后者方式为主。

    在实践中，这两种方式均存在一定的缺陷。前者不利于资料、经验的积累：地质工作是一项实践性的科学研究，对地质规律的认识往往需要在某一区域、某一矿种或某一专业长期地研究，认识、实践、再认识、再实践，才有可能有所突破，打一枪换个地方，很难造就出专家，更难做出高水平的成果。后者局限于组织的惰性：组织一旦形成，就需要对组织进行管理，由于制度的制约，必然扼制组织成员的激情和创造力，久而久之，固定的组织变成了以完成项目任务为己任的“生产组织”，造成地质工作简单化、业务管理行政化。

    如何找到一种组织形式，既有利于专业资料和经验的积累，又有利于项目的组织实施，是我们应解放思想、大胆探索的课题。有这样的设想：以室（院、所）为单元，以专业为基础，建立相对稳定的项目团队，持续地在某一区域承担整装的项目，以组织实施、综合集成、示范攻关为主要任务，联合其它力量，共同完成项目。

地质调查的质量保证体系

    据《地勘导报》报导，一位地勘单位的职工给温总理写信，反映地质工作的质量问题，总理作了指示，批转到甘肃省地矿局孙矿生局长手上，就此接受了记者的采访，孙局长从原地矿部的三级质量管理，谈到全面质量管理，谈到现在的ISO-9000质量管理体系，唤起了我的回忆，颇有同感。从字里行间，我读到了一位老地质工作者对地质工作优良传统的感情，其中包括质量管理。

    健全、完善、严格、有效的质量管理，是我国地质行业的优良传统，经过几十年的实践，已经形成了地质工作者的习惯和地质工作的文化。野外记录、素描、工程编录、作图是新参加工作的大中专毕业生私下较劲的基本功，野外期间的自查、小组检查、分队互检、大队抽检，已经是伴随地质工作的基本作业，丝毫不含糊。省局甚至是部里来人，都要到野外的工程看看。

    质量管理体系是保证质量的科学制度，与几十年形成的行之有效的质量管理方法并不矛盾，应继承于现代的质量管理体系之中，而不能只是应付了体系的程序和记录要求而丢弃了质量的真谛。立项、设计、报告质量固然重要，野外记录、工程、样品的质量更为重要，野外原始资料是地质工作的生命，如果忽视了野外原始资料的质量，等于地质工作的自杀。

    质量是制度问题，对于地质工作而言，质量更是个意识问题、职业道德问题，因为更多的地质路线和点的观察、记录、采样，可能当事人就是人类的第一人，以前没有、今后也可能不会有谁包括当事人自己再来第二次!因此，许多老地质工作者总是说“地质工作是良心活”。

    质量管理体系的核心内容包括过程、程序和作业指导文件三部分，三者环环相扣。

    过程，就是要对地质调查的过程进行识别。一般而言可以划分为六个过程：需求调研－立项－设计－实施－报告编写－成果应用。

    程序，就是每个过程的实现。程序控制就是对程序中关键点的控制。

    作业指导文件，就是程序的标准。如对一个开关的控制：谁管、怎么管、标准、谁检查评价、奖惩。

　　实施过程的质量管理包括野外工作质量、收集资料质量和外包工作质量，实施过程的质量管理是目前地质调查质量管理的薄弱环节，自检、互检、抽检形式化，甚至在室内进行野外验收，工程施工、编录、采样、定位随意化，野外地质现象的观察功能减弱，照片替代素描、分析样品替代观察、路线考察替代实测剖面，诸如此类，应引起重视。

地质调查的服务内容与形式

    2008年全国地质调查工作会议指出：“地质调查服务工作以提供基础地学数据为基础，以综合集成加工转化为重点，以服务政府决策和社会公众为目标，服务要上新台阶，”这为地质调查的服务对象和服务内容提出了新的要求。

    地质工作是一项以技术为主要内容的经济活动，地质成果又是由图件、文字和数据构成的信息表达，其中很重要的内容又是对地质规律的认识和分析，长期以来形成了固定的地质成果的技术表达方式。如填图、普查、详查、勘探等不同阶段的地质工作，均有规范的成果表达要求，已经形成了国标或行标。对于地质成果的规范表达无须质疑，它是在地质工作的实践中逐渐积累形成的科学表达。

    在我国社会主义市场经济体制建立和完善的过程中，在地质工作体制发生重大变革中，成立了中国地质调查局，承担国家公益性、基础性地质调查工作和战略性矿产勘查工作，同时提出了地质工作的服务对象。服务对象的改变，必然要求地质成果的不同表达。因此，应延伸地质工作的过程，设置专门的机构和人员，在完成地质调查规范性的成果报告以后，把地质成果重新加工成满足不同服务对象的不同成果表达。

    为政府决策服务，服务的对象是政府的决策者。政府决策需要的是地质调查结论性的成果，而非成果获取的过程和科学性，有的时候可能就是一张图、一个数据、一个结论，政府据此编制规划、制定政策、出台法规、调控社会经济的发展。因此，提供政府决策的地质成果应简洁明了，公报、专报应是主要的表达形式。

    为社会机构服务，服务的对象是构成社会基本单位的事业和企业。企事业单位使用地质调查成果，主要是为商业地质活动和科学研究提供基础资料，以降低各个领域经济活动的地学风险。应以客观、公正的原始数据为主，定期的成果发布应是主要的服务形式，有具体分析和评价要求的，可以签约的方式为用户提供更加具体的服务。

    为公众服务，服务的对象是社会各个阶层的人。服务的目的是普及地学知识，提升公众对地学的认识水平。服务的形式多种多样，如各种公共媒体、影视文学作品、网络视频、陈列馆、博物馆等。

    主动服务和上门服务，调查了解政府和社会公众对地质调查的真实需求，可能是中国地质调查局应采取具体措施予以加强的一项工作。

地质调查与地学研究的有机结合

    地质调查与地学研究的结合包含有三个方面的内容：一是方法论意义上作为一种思维性工作方法贯穿于所有地质工作之中的调查研究；二是组织论意义上调查与研究的分离、结合是社会经济发展规律性过程；三是研究成果与调查成果的关系。从组织体系的角度，强调了调查与研究的结合，意味着调查与研究存在着客观的区别。任何无视调查与研究的区别存在，试图用行政的手段解决二者的结合问题，或者外延了二者的区别，在体制内部割裂了二者内在联系的思路和做法，都不会使调查与研究的结合达到预期的效果和有机的程度。这一点恰恰说明了，地质工作几十年来一直追求和探索调查与研究的结合，实际上并没有从根本上解决这个问题，时至今日，仍然是决策层强调和关注的问题之一。

   一、 地质调查与地学研究专业化分工的形成过程

    从方法论的角度，调查研究是从事科学工作或科学地开展所有社会化工作的基本方法，是一种方法中的两个方面，是一个整体的方法。意思是说，我们在社会领域和自然领域所从事的研究、生产和管理工作，都要从调查研究入手，了解事物的现象，认识事物的本质，掌握事物的发展规律，提出解决问题的途径和措施。作为一种基本的方法，调查与研究是一体的，是不可分割的。调查是研究的手段，研究是调查的分析和提高；调查是研究的前提，研究是调查的根本；调查为研究提供基础资料，研究为调查提供路线方向。这种工作的思维性方法，在所有社会化工作中具有普遍意义。在地质工作中，调查研究的方法论贯穿于所有地质工作，贯穿于具体地质工作的所有过程，贯穿于所有地质工作的管理工作之中。

    应该指出的是，目前所强调的调查与研究的结合，不仅仅是方法论意义上的结合，更重要的是组织体制上的结合，是社会化分工产生的调查与研究两类组织、两种成果的结合以及结合的机制和结合的方式。

    调查与研究的分离是社会化大生产专业分工所产生的结果。从1916年我国近现代地质起始，考察我国地质工作走过的87年历程，随着社会化大生产的逐步完善，基本反映出地质工作所产生的调查与研究的离合过程。

    1916年至1950年32年间的地质工作，无论是从人员还是装备均属于白手起家阶段。受政体和时局的影响，当时的地质工作以调查为主，据《前地质调查所（1916－1950）的历史回顾》一书的记载，在1940年前后，“由于受战时的影响，野外工作主要限于西南各省，王竹泉等在云南开远等地开展煤矿或磷矿的调查，程裕淇等在西康开展铁、沙金、铜、煤矿的调查和区域地质调查，黄汲清等在四川威远开展石油、天然气调查，王珏等在贵州开展下古生界与三迭系的地层研究，叶连俊等在甘肃西秦岭进行地质矿产调查。”调查报告是调查资料的整理和汇总，然后根据调查获取的资料，再以论文或专著的形式公开发表调查或研究的成果。因此，这段时间的地质工作以调查为主线，研究与调查不分。事实上，在当时地质工作还是空白的情况下，无论是从地质人员的数量还是地质资料的积累，不可能在专业、手段、领域等方面形成那么详细的社会化分工。这一时期是我国地质工作的起步阶段，是地质人员和地质资料的奠基阶段。这一阶段还没有能力形成一个独立的体系来开展深入的地学研究。

    建国以后一直到八十年代前后的八个五年计划期间，尽管期间的地质工作受国家宏观经济的走势影响有过一些调整和波折，总体上是我国地质工作的发展时期。在计划经济体制下，在国家财政的支持下，地质队伍扩展到号称全国百万地质大军。形成了十几个工业部门均有自己独立的地勘系统的格局。仅地矿部系统，从部、各省地矿局到按地区设置的综合地质大队，形成了组织严密、手段配套、制度齐全的地质工作体系；并且独立设置了以地科院为主导、按大区和专业设所的地质科学研究体系。至此，在计划体制下地质工作的社会化专业分工基本形成，地质调查与地学研究从体制和组织上发生分离。

    自从调查与研究从组织体制上分离以后，就产生了二者的结合问题。期间曾采取过多种形式的尝试，如科研与生产联合攻关、让科研单位或研究人员参与地质勘查项目、在地质调查项目中单独安排科研项目等，但是，上述措施均是在体制内部的一种行政协调行为，并没有形成内部的一种机制，最终结果，调查与研究依然各行其是，并没有产生决策者试图达到的效果。

    进入九十年代以来，我国的地勘体制开始了适应社会主义市场经济、建立新的地勘体制的调整时期，调查与研究的结合问题暂时让位于体制的调整。地勘队伍属地化以后，随着中国地质调查局的健全完善，国家地质工作在新的体制下开始了起步，调查与研究的有机结合成了能否出成果、上水平的焦点问题。考察社会经济的发展过程，随着生产力水平的不断提高，效率要求产生专业化分工；专业化分工形成以后，由初期的横向联合逐步走向集团化经营，将研究与生产的结合纳入体制内部的机制，完成了研究成果向终端商品的转化。调查与研究有机结合问题的最终解决也不例外，必然要通过组织体制的变革形成体制内部结合的机制。

    众所周知，地质调查与地学研究，其工作的对象是自然的地质体。按部门、按地区设置地质队伍，本身就将自然地质体按行政隶属进行了分割。矿产资源法的颁布实施，探矿权属概念的建立和实行，地质资料的经济属性越来越显露出来，使得专门从事研究的单位和人员取得资料和工作区域的权属越来越困难，生存的需要引导着研究人员从通过地质资料的分析研究来开展工作逐渐转变成纯理论的或实验地质学的研究。向地学基础研究的转移，导致地质调查与地学研究不是结合得紧密了，而是更为明显的分离了，甚至到了相互之间看不懂对方的资料和成果的地步。为什么决策者一再强调并采取了具体的措施来解决调查与研究的结合问题，其结果却是不仅没有结合得更好反而脱节得越来越大了呢？

    讨论调查与研究的结合问题，前提是体制。首先应从体制的设计上造就调查与研究有机结合的组织体制和结合的机制，才能从根本上解决在国家地质工作的实施过程中，真正实现二者的结合，从而提升地质调查成果的整体水平。

    二、地质调查与地学研究的比较

    地质工作的对象，决定了地质工作本身的调查研究性质贯穿于所有地质工作的全过程。因此，地质成果的“生产”过程，既有工业化大生产的全部特征，又带有很大的研究性质，使得地质工作的生产与研究的性质分得不是那么的严格与清楚。但是，运用调查研究的方法开展地质调查工作，不能混淆了调查与研究的属性和区别（表1-2）。

表1-2　地质工作中三类项目的特性比较

比较 类别	性质	思维	机制	应用	组织
地质调查	生产性	客观性	精确	直接应用	独立系统
综合研究	依附性	客观总结	比照	间接指导	依附于组织
基础研究	原创性	主观性	模糊	基础地位	独立系统

    社会主义市场经济条件下新的地勘体制把地质工作划分为商业性和公益性（包括基础性和战略性）两大类地质工作。在公益性地质工作中，根据地质项目的性质、工作对象、手段、方法和成果，至少可以划分为地质调查、综合研究和基础研究三种类型。地质调查具有生产的性质，有标准的程序和规范，适用于ISO－9000质量管理体系的管理，获取的成果是对自然地质体的客观反映，可以直接应用于国民经济建设；基础研究则是理论和方法的创新，其工作的路径是发挥科学家的首创精神，按照科学允许的要求对客观地质体做出科学的预知或判断，形成新的理论或认识，指导地质调查，提高地质调查成果的科学水平，增强地质调查成果的适用性和使用价值；而综合研究介于二者之间，工作的方式与基础研究相似，工作的内容是对地质调查取得一手资料进行归纳和总结，工作的开展依附于地质调查项目的实施，其成果则是对地质调查成果的提升。在目前的社会化分工中，纯理论的基础研究大多集中于大学和国家设立的专门研究机构。专门地质调查机构内部的研究，多是对取得地质调查成果资料的总结分析。

    当然，从社会化分工、组织体系和工作性质的角度将地质工作进行分类，并不是说上述三类工作是相互排他的，相反，如上所述，必须运用研究的思维方法才能有效地开展地质调查工作，科学研究同样必须注重对客观地质体和地质现象的观察。认识和了解地质工作各类项目的性质和特点，才能从各自的内在要求出发设计管理的机制和体制，创造调查与研究有机结合的制度环境。

    三、地质调查与地学研究有机结合的制度安排

    社会主义市场经济条件下地质调查与地学研究相结合的基础是社会经济发展对地质调查的需求。这一需求是由需方的生存发展的真实需要所提出的，而不是供方的主观判断。社会化分工形成的地学研究单位和地质调查单位，在社会经济中分别构成了地学研究成果和地质调查成果的供方。对两类成果的需方不同，构成了经济领域的供需链（表1-3）。

                         表1-3  发生在地质工作“产品”上的供需链条

产品类型	供方	需方
地学研究成果	科研单位	地调单位
地质调查成果	地调单位	社会经济部门
供需链条	科研单位　　地调单位　　　社会经济部门
产品链条	地学研究成果　　地质调查成果　　经济产品

 

     在经济领域内，地学研究单位提供的研究成果不是直接应用于经济建设的终极成果。因此，研究成果的直接需方，并非经济领域的生产部门。科研成果转化现实的生产力，必须经过成果的实际应用，才能在社会终极产品中以科技的含量显现出来。试想，任何一个用户不会单独购买一项环保的技术，而是购买一台应用了环保技术的电视机。

    除了通过市场机制或直接由研究单位自行将研究成果转化为应用了研究成果的地质调查成果以外，研究成果的最大需方是地质调查单位。地质调查单位在进行地质调查的过程中应用已取得的研究成果，将其转化为地质调查成果中的科技含量。地质调查成果的需方是具体的经济部门。研究单位将研究成果提供给需要的地质调查单位，地质调查单位应用了研究的成果，取得地质调查成果提供给经济部门，形成社会经济在地质成果上的供需主链条。

　　供方与需方的模糊、研究成果与地质调查成果的混淆、计划经济体制的规则在市场经济体制的惯性延续、财政支持的部门利益，都是产生调查与研究脱节的深层原因，或者说，制度安排的不合理，是产生调查与研究脱节的根本原因。

    生产与研究的有机结合，在市场化比较完善的企业界似乎有了比较好的运作机制。如许多企业集团的研究院，研究开发的项目直接来源于市场需求，一方面有一个庞大的市场网络收集分析市场需求什么和需求的走向；另一方面，研究开发项目投入市场以后的新增收益，决定了研究人员的个人收益和职位升迁。不管你是什么学历、学识如何，如果没有新的成果投放市场，或者投放市场的项目没有新增的收益，唯一的出路就是“走人”。又如有些矿业公司的地质研究，根据至少5年以后的需求分析预测来确定所选择的矿种，其研究经费则根据当年地质勘探所获得的收益确定，收益好则研究经费多，反之则减少研究。由项目负责人带着获取的研究成果到勘探公司进行应用，成功后再撤出，如果研究成果得不到实际的应用，公司不会再让他接着做研究。当然，上述两例均为企业内部的研究行为。正是企业内部的研究与生产结合的机制，才为体制内部的调查与研究的结合提供了借鉴。

    国家通过加大资金的投入强化基础性研究，而把应用研究直接置于市场之中，正是我国目前科技体制改革的具体操作。这一做法本身告诉我们，并非所有的研究都是可以运用市场的方式运行的。基础性的科学研究是所有应用型研究和企业化生产的基础，其水平高低反映一个国家的国力基础和后劲，属于政府运行机制，但是，这一块研究的经费在整个研究领域的总经费中所占的比例不会也不可能很大。

    调查与研究的结合，应是地质调查体制内部的机制设置和制度安排，应符合地质调查投入产出成本的一般性原理。内部交易成本决定地质调查体制内调查与研究设置的数量与形式。作为从事国家地质工作的“野战军”，不可能全部由研究单位所组成，也不可能全部由调查单位所组成，必然是由大部分的调查单位和少部分的研究单位组合而成。对于体制内部而言，研究单位的研究行为，更多的应该是“应用型”的研究成份，支持的是地质调查的成果质量和水平。在整个调查经费的总量上，研究所占的成本，应是一个与地质调查总量成一定比例的定量。而这种研究的成本，不仅仅是研究本身所使用经费的多少，更取决于调查单位使用这种研究成果的成本和收益。如果使用与不使用研究成果所取得的地质调查成果，均不影响需方对地质调查产品的使用，由于把研究成果转化为调查产品同样需要增加成本，调查单位自然不会自觉地消化和使用研究成果。在体制内部，存在两种不同的制度安排：

    一种安排是不管研究单位的成果使用与否，体制内仍然供给研究的经费，以保持研究单位的生存运转。这种制度安排，实际上仍将研究单位变成了类似于国家开办的研究单位一样，根本用不着考虑是否有成果、研究的成果是否有人使用。如果形成这种机制，经济资源上是一种浪费，内部机制支持了调查与研究的脱节。

    另外一种安排是让交易成本发挥了作用，当研究成果的交易成本大于地质调查单位使用研究成果的收益时，要么研究单位或研究人员的缩小，要么研究单位或研究人员向地质调查的转移。这种安排应是我们在体制和机制的设计中寻求实现的目标。达到了这样一种效果，才从机制上为调查与研究的有机结合创造了制度上的条件。

     计划体制下的地质调查与地学研究所取得的成果，是用计划的方式安排地质工作，地质部门只管做项目，项目做完了，归档、写报告、出专著，至于取得的成果是否有人用？很少有人关注。缺乏研究成果和调查成果价值化表量的引导，是造成调查与研究脱节的另外一个原因。因此，研究并建立诸如论文、专著的引用量、调查成果的使用量等价值化表量标准，应该是引导调查与经济、调查与研究结合很有效的价值量。

    调查与研究在思维方式、组织形式、工作方法和成果应用诸多方面的不同，决定了国家地质工作必然是两者的有机结合。就好比一台性能价格比优良的电视机，必然是多种先进研究成果互融应用的结果。无法与整机相融合的单项成果，技术再领先也不可能成为用户直接使用的商品。因此，寻求调查与研究的有机结合，还需要在调查与研究中间设置必要的“整装车间”，将研究的成果与调查的成果“组装”成国家需要的地质调查“产品”，实现调查与研究的有机结合。

对地质调查项目管理的再认识

    地质工作实行项目管理已经有二十多年的历史，对地质项目管理基本形成了比较一致的认识，项目实施过程已经形成了比较完善的制度。在以地勘队伍属地化为主要内容的地勘体制改革过程中，商业地质工作与公益地质工作“分体运行”已进入操作阶段。随着地质“野战军”的健全完善和地质调查新体制的逐步形成，提高地质调查水平，保证地质调查成果质量和经费安全，从机制设计上真正实现地质调查与社会经济发展的有机结合，是在体制形成过程中首先要实现的目标。但是，在具体操作方式方法和对项目管理的认识上，尚存在偏颇和误区，有必要再认识。

    1，从项目的原本概念出发，理解地质调查项目的含义，是完善地质调查项目管理的基础。地质调查项目，首先是项目，符合项目的一般性定义和原则，然后是地质调查方面的项目，符合地质工作的规律。美国项目管理学会（PMI）从一般性的意义上对项目定义为“组织中所有具有一次性、有头有尾而非持续性的工作，是为了达到一个特定目的而将人力资源和其它资源结合成一个短期组织。”因此，项目是一种生产或者工作的组织方式。

    地质调查项目是广义项目概念下的一类地学专业项目，不同于科学研究项目，也不同于建设工程项目，有其自己的特点。早在八十年代，张同珏等人曾对地质项目定义描述为：“根据国家经济建设和社会发展的需要，在一定的区域上，在规定的时间内，为达到某一地质目的而独立设计、施工、提交报告、进行单独予决算的单位工程（张同珏　1985,12　朱永明　1986,3）”。地质调查项目具有以下特征：

    首先具有系统性，一个地质调查项目即是一个系统工程，是由立项、设计、组织、实施、编制报告、提交成果等相对独立的过程组成。每个过程都有相对独立的工作内容，组成若干工作项目，伴随着过程的实施，发生着监督、协调、检查、验收等管理现象。这些管理行为是项目实施过程的组织行为，其目的是实现项目设计的“质量、工期和成本”目标，符合ISO－9000质量管理体系对管理的程序和标准要求，属于微观管理范畴。

    其次具有结构性，解决某一地质问题或社会经济问题而设立的地质调查项目，特别是从国家地质工作层面所设立的地质调查项目，是由若干技术专业项目群所构成的，项目与项目之间有内在的联系，决非人为捆绑而成。

    第三具有地域性，地质调查项目的实施对象就是具体地域存在的客观地质体，对地质体的分布、结构构造、物理组成、化学成分、元素富集及其地质体成因的调查与研究的成果，其目的是应用于社会经济建设的需求。除了以报告形式形成的成果以外，还包括掌握一个区域地质情况的专家。地质调查成果的应用具有地域性特点，地质成果转化为现实的社会生产力，都需要与地方的政府部门和经济组织有密切地的联系。基于这一特点，地质调查队伍的布局，在考虑大地构造单元的同时，是按照行政区划来安排。

    2，地质调查与地质调查项目。地质调查是指社会经济的具体领域。从研究的角度，是地学领域；从社会经济的角度就是地质调查。地质调查是国民经济的重要组成部分，在社会发展和经济建设中发挥着基础性的任用。发达国家的经验表明，随着社会经济的发展，地质调查已经从矿业经济扩展到国民经济的许多领域。

    我国在建立完善社会主义市场经济体制的过程中，逐步认识并实施了商业地质工作与公益地质工作的分离，把政府投资所从事的公益地质工作统称为地质调查。因此，地质调查是国民经济的组成，是与国民经济规划同步实施的一项经常性工作。国家地质工作指的是地质调查，国家地质工作组织实施的依据是根据国民经济与社会发展对地质调查的需求而制定的国家地质调查规划。国土资源大调查是国家地质工作的组成部分，而不是国家地质工作的全部工作内容。

    地质调查项目是地质调查工作的组织实施方式，具有项目的特征和管理的要求和管理的体系。地质调查项目的集成，构成地质调查工作的内容，不能把二者混同为一个含义来讨论问题。地质调查的管理属宏观管理，地调项目的管理属微观管理。

    3，地质调查项目的业主管理和业户管理。发生在地质调查项目上的管理行为可以分为两大类：项目的业主管理和项目的业户管理。前者的管理应属于地质调查的宏观管理，后者是项目的微观管理。

    地质调查项目的业主管理的职责可以通过授权委托的形式，由国土资源部让渡到中国地质调查局来实现；也可以由国家设立单独的部门行使业主管理的职责。

    业主的管理重点体现在立项、成果和成果的使用，业户的管理则是围绕项目目标的实现所需要的项目过程的管理。

    应该指出的是，目前中国地质调查局对地质调查的管理，更侧重于地质调查项目的管理，而受政府的授权和委托对地质调查的管理职责尚处于模糊状态。而目前所从事的地质大调查工作，实际上是一个以十年为周期的项目。以项目的经费为基础进行地质调查新体制的设计，自然无法在机制上设计出科学合理的国家地质工作的管理体系，也就是说，在目前情况下，需要解决的是“如何把国家地质工作做好”，而不是把“左手、右手”分清楚。只有在具备了行使国家地质调查管理职责的基础上，才可能把“左、右手”的问题从体制上予以解决。

    4，地质调查项目国家意志的实现过程。从国家地质工作的角度考察地质调查项目，目前我们所从事的地质大调查，实际上就是一个体现“提高国土资源调查研究程度”这一国家意志的“大项目”。这个大项目由一系列的具体项目构成了一个“项目体系”，项目体系的实施过程就是国家意志的实现过程。

    首先，项目由规划项目、计划项目和实施项目构成了“三级项目体系”，实施项目、计划项目、规划项目的有机构成，保证了地质调查体现国家意志。因此，三级项目体系，无论是按地区、按调查程度，还是按矿种、按需求，必须是有机的项目构成，而不是人为为了某种需要临时拼凑而成的项目。

    第二，立项是体现国家意志的核心环节。无论是自上而下的“立项”，还是自下而上的“立项”，均是从国家的需求出发，设立地质调查项目。例如，华北地下水大漏斗的综合治理，就是国民经济和社会发展对地质调查的“一级”需求（规划项目），在调研论证的基础上，按项目的要求形成规划项目，然后按照规划目标的实现分解成若干计划项目，每一个计划项目由若干实施项目组成。实施项目则是实际意义上的项目。三级项目目标的最终实现，所体现的就是国家意志。

    第三，成果的接收和应用，是地质调查体现国家意志的关键环节。地质调查项目的实施，可以是所有具备承担地质调查项目资质的单位，但成果的验收，只能是代表国家行使业主职责的部门，而验收的地质调查项目成果，必须是实施项目的成果，这是由项目的体系所决定的。实施项目的设计内容更多的是从地质规律和地质工作规律角度来完成的，实施项目所取得的成果，其表现形式更多的是用地质符号、地质语言和地质数据所组成。计划项目和规划项目的真正意义，在于使地质调查成果的表述更易于为政府和企业所接受。

 

项目体系	规划项目	计划项目	实施项目
组织体系	地调局	地调中心	地调院
成果体系	国家意志		地质技术
功能体系	成果中心	保证中心	质量成本中心

 

     因此，国家意志与地质技术表现在三级项目体系上，实施项目以地质技术为主要内容，规划项目则体现国家意志。

 

 

 

 

 

地质工作三规律

2008年全国地质调查工作会议上，汪民副部长在回顾以往工作的体会时指出：地质调查“必须遵循地质工作规律”，“地质工作具有探索性、前瞻性、实践性特点，地质调查必须重视野外工作，建立在野外详实的对地观测基础上，坚决防止地质工作简单化、管理行政化倾向。”汪副部长总结性的体会，概括了是地质工作必须遵守的三条规律，即地质规律、地质工作规律和经济规律。

地质工作具有探索性、前瞻性、实践性特点，表明了地质工作对象的自然属性，地质工作对象的物质构成、成因演化、相互作用、赋存状态的内在联系就是地质规律。地质工作的本质是探求和发现地质规律，然后按照地质规律寻找矿产资源，认识地质现象，揭示成因和机理，从而为社会发展和经济建设提供地学领域的服务，同时，提高人类对地球的认知水平。

对地质规律认识的深化和发展，从来都应该是地质工作的动力和重要内容。没有对地质规律认识和发现的提升，就不会有包括资源在内所有地质工作成果的突破。没有对地质规律总结和研究的重视，就不可避免地出现“地质工作简单化、管理行政化”的倾向。

地质规律是自然规律，人类只能是发现和认识，而不能创造。因此，地质工作规律就是认识事物的“实践、认识、再实践、再认识”的实践认识规律，由表及里、由浅到深、从现象到本质，从科学预测到由工程控制获取的、可供建设依据的图纸、数据和方案。地质工作规律不应受到体制变化的影响，不应因地质工作的组织形式的变化而不按地质工作规律办事，更不能以许许多多的客观原因为借口忽视了野外观察和数据采集。应该注意到，当前不遵循地质工作规律的现象时有发生，其表现为：不重视地质现象的观察、记录和素描，记录用纸、笔、格式不规范，相机代替素描；地质工程过于随意，开着车沿公路照几张照片、记几个露头就成了实测地质剖面，探槽、浅井、钻探甚至坑探的施工、定位、编录、采样似乎已经不再是地质调查的主要手段，弱化到可以不施工、可以不定位、可以不编录、可以不刻槽采样的地步；不注重综合，图件越来越少，报告越来越厚，数据越来越少、文字越来越多，有用的信息越来越少，抄来抄去的越来越多，评优的越来越多，使用的越来越少。

地质工作遵循经济规律是由地质工作的工程属性决定的。遵循经济规律，一是讲究投入产出，合理地部署各类工作手段，合理地安排人员和时间，以最少的投入获取合格的地质成果。二是应有一定的激励机制。

 

 

 

地质调查项目预算执行不力的原因分析

地质调查项目的预算执行不好，已经不是一年两年了，也不是一两个单位，是普遍和反复存在的问题。普遍存在的问题要到指导思想和方针政策上去找原因；反复存在的问题要到规律上去找原因。

1、综合研究项目所占比例过大是造成预算执行不好的根本原因，其影响度占40%。

按照目前项目管理体系，地质调查项目由计划项目、工作项目和工作内容三级构成，计划项目和工作项目的成果集成需要设置综合研究项目，工作内容多数设置专题研究类项目，综合研究项目所占项目总量应在相当比例，并且综合研究项目多数集中在直属单位。由于综合研究项目一般没有工程类实物工作量，难于量化的内容较多，预算编制的弹性较大，当预算执行的监督约束力度加大以后，预算的额度无法按期完成。

建议：取消地质调查项目甲乙预算分类，根据综合研究所需的费用设置综合预算标准，合理控制综合研究项目在整个项目中所占的比例。

2、预算科目和标准不完善是造成预算执行不力的技术原因，影响度占10%。

一是预算标准低，造成执行时无法以预算为依据，预算无法实现硬约束的作用，预算的编制与执行形成两层皮。

建议：将预算标准变成动态标准，至少应与当年的以CPI联动，形成每年版的预算标准。

二是预算科目与地质工作实际不匹配，买酱油的钱不允许买醋，增加了地质工作经费拆解的难度和工作量，影响了地质工作进度。

建议：根据地质工作实际，设置和调整预算科目。

3、预算类别错位，是造成预算执行不力的政策原因。影响度占20%。

地质工作是根据国家经济建设和社会发展的需要，在一定的区域上，在规定的时间内，为达到某一地质目的而独立设计、施工、提交报告、进行单独预决算的单位工程。用行政事业预算的管理方式来管理地质调查项目，造成预算、执行、决算、考核的混乱。

建议：向国务院提出建议，调整地质工作经费管理的位置。

4、先砍块后预算是造成预算执行不力的管理原因，影响度占20%。

对地质调查项目按块确定专业的规模，本来是个宏观调控的主要方法，但如果从计划项目到工作内容都是用砍块的方式先行确定项目的规模，然后编制项目预算，很难保证预算的科学性。

建议：砍块仅限于局级层次各专业规模的宏观调控。