“算计”，为了千秋万代

　　“十一五”国土资源规划目标全面实现

　　近年来，国土资源系统坚决贯彻落实党中央、国务院的重大决策部署，坚持统筹保障发展和保护资源，积极构建保障和促进科学发展新机制，全面推进国土资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用，在配合应对国际金融危机巨大冲击、抗击汶川地震等特大自然灾害、促进经济平稳较快发展等方面成效显著。“十一五”规划目标全面实现。

　　一是严格耕地保护，保障了国家粮食安全。经过各方面努力，守住了我国18亿亩耕地红线，基本农田面积稳定在15.6亿亩以上，农村土地整治面积达6000多万亩，经整治的农田产出率提高10%～20%，“十一五”耕地保护目标全面实现，为粮食连续7年增产奠定了坚实基础。

　　二是提升资源保障能力，有力支撑了经济社会发展的资源需求。“十一五”期间，国土资源部门共批准新增建设用地3300多万亩，保障了城乡建设、基础设施、民生改善等对土地的合理需求；加大地质勘查投入，加快构建地质找矿新机制，地质找矿成效显著。全国地质勘查共投入资金4032亿元。新增石油、天然气地质储量56亿吨和3万亿立方米，新增煤炭资源储量3380亿吨、铁71亿吨、铜1656万吨、铅锌3345万吨、铝土矿5.1亿吨、金2226吨；主要矿产品产量持续增加，石油近10亿吨、天然气3800亿立方米、煤炭140亿吨、铁矿40亿吨；形成一批新的国家级战略资源基地，显著提高了我国重要矿产供给能力。

　　三是积极参与宏观调控，促进了经济平稳较快发展。国土资源部积极主动应对国际金融危机的影响，深入开展“保经济发展保耕地红线工程”，实施差别化管理，优先保障国家重点项目和民生项目用地，有力支撑了经济回升向好；落实区域发展总体战略，出台用地支持政策，促进了区域协调发展；实行稀土、钨和锑年度开采总量指标控制，对高铝粘土矿产和萤石实行限制性开采，促进了优势矿产的保护；加快推进矿产资源开发整合，煤、铁、磷等重要矿产勘查开发布局进一步得到优化。

　　四是加快推进土地和矿业权市场建设，提高了资源配置效率。

　　五是拓展国土资源管理服务领域，积极推进社会民生建设。国土资源部积极推进征地制度改革试点，提高征地补偿标准，探索建立征地补偿安置长效机制；地质调查更加主动服务城乡建设和经济社会发展，在提供地质信息服务、重要经济区建设、全球气候变化研究、开发利用清洁能源等方面成效明显；实施地质灾害治理工程，推进地质灾害群测群防体系建设的规范化、标准化，建立了10万多名基层党员干部群众组成的群测群防队伍，建成866个群测群防“十有县”，在全国30个省（区、市）1000多个县开展了地质灾害气象预警预报，成功避让地质灾害3000多起，避免人员伤亡近19万人，避免直接经济损失20多亿元，应对重大自然灾害的能力不断提高；帮助缺水地区解决了1000多万人的饮水问题；开展矿山地质环境治理和国家级地质遗迹保护，31个省（区、市）均建立了矿山环境治理恢复保证金制度，促进了矿山地质环境治理恢复，改善了矿区生产生活条件。

　　六是全面加强基础工作，增强了国土资源事业发展后劲。完成全国第二次土地调查和矿业三项调查（矿产资源潜力评价、矿产资源利用现状调查和矿业权核查），基本摸清了国土资源家底。完成了125万平方千米农用地分等定级评估和165万平方千米土壤地质调查测评分析，全国1∶5万区调和航磁工作程度分别达23%和39%，卫片执法检查实现全国覆盖，执法监管共同责任机制初步建立，土地、矿产违法违规形势逐步好转，近3年来，违法建设用地宗数、面积和占用耕地面积平均分别下降25%、24%和26%，无证勘查开采矿产资源案件发生率下降32%。扎实推进数字国土工程，全面完成金土工程一期建设，形成全国国土资源“一张图”基本框架，国土资源主要审批业务实现网上运行和在线电子申报。初步建立覆盖土地“批、供、用、补、查”以及矿业权、地质灾害等信息的综合监管平台，促进了国土资源管理方式转变，提高了监管能力。围绕构建保障和促进科学发展新机制，组织开展国家可持续发展国土资源战略研究及顶层设计，编制实施各级土地利用总体规划、矿产资源规划、地质勘查规划和地灾防治规划。加快国土资源管理法制建设，推进《土地管理法》、《矿产资源法》修改，推动出台《土地调查条例》和《古生物化石保护条例》，制定或修订了《国土资源听证规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等17部部门规章，国土资源法制体系更加健全。

　　此外，国土资源部还圆满完成国土资源“十二五”规划。提出了“十二五”期间的6项国土资源方面的主要任务，即提升国土资源保障和服务能力、强化国土资源保护、大力推进资源节约集约利用、加强地质灾害防治与国土综合整治、深化国土资源管理制度改革和加强国土资源科技创新与国际合作。

　　宏观背景大变化下国土规划任务较好完成

　　（一）全国国土规划工作开展情况。1998年，国土规划职能由国家计委划转国土资源部。这一时期，国土规划工作所处的宏观背景发生了较大变化，资源环境与经济社会发展之间的矛盾更加尖锐，粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等深层次问题更加突出，国土规划任务更加艰巨。为此，国土资源部开展了国土规划理论研究和试点探索，并进行了大规模的国土资源调查评价工作，为全面开展国土规划奠定了坚实基础。

　　2001年8月，国土资源部印发《关于国土规划试点工作有关问题的通知》，决定在深圳市和天津市开展国土规划试点工作。2003年6月，国土资源部印发《关于在新疆、辽宁开展国土规划试点工作的通知》，决定在辽宁、新疆开展国土规划试点。2004年9月，广东省也被纳入国土规划试点。目前，深圳市、天津市、辽宁省和广东省国土规划编制工作已经完成，福建、重庆、广西、山东等省市和湖北武汉城市圈、湖南长株潭城市群、河南中原城市群等区域正在积极筹备开展国土规划编制工作。

　　国土资源部成立以来，先后组织开展了国土资源大调查、土地利用调查、矿产资源潜力评价和储量核查等工作，积累了丰富的基础资料，并与联合国区域发展中心等单位合作，加强国土规划人才培养和国际交流，学习借鉴发达国家国土规划经验。组织国内外相关研究机构，积极探索研究国土规划基础理论，形成了一批国土规划理论研究成果。

　　（二）全国国土规划纲要。2010年2月，国务院批准国土资源部会同发展改革委牵头开展《全国国土规划纲要（2011年～2030年）》前期研究和编制工作。目前，形成了《纲要》文本框架初稿。

　　一是确立了国土规划的基本思路。充分借鉴吸收国外国土规划编制经验，综合分析与区域发展规划、主体功能区规划及其他相关规划的关系，提出了国土规划的主要内容，包括国土开发基础、战略、空间组织、资源保护与开发利用、基础设施支撑和实施保障措施6个部分。

　　二是将资源环境承载能力作为规划的基础。

　　三是将创新国土空间组织方式作为规划的关键。提出新时期国土空间开发的总体战略。

　　四是更加重视国外国土规划编制的借鉴作用。

　　五是加强规划措施保障。实现途径包括：完善国土空间规划体系，强化近期规划和计划管控，加强国土空间开发管制，加强规划实施动态监管，建立规划实施共同责任机制。同时，从资源环境政策、产业投资政策、财税政策等方面加强规划法制建设。

　　（三）区域国土资源政策。十六大以来，按照国家区域发展总体战略部署，积极做好深入实施西部大开发战略、稳妥推进东北老工业基地振兴、加快中部地区崛起以及援疆、援藏、支持甘青川滇等四省藏区相关工作，出台了一系列国土资源支持政策，同时参与珠三角、长三角、长吉图开发开放先导区等区域发展规划的研究制订，切实发挥国土资源管理在参与国家区域经济社会发展、统筹区域发展中的基础支撑作用。

　　在积极贯彻落实中央有关区域发展政策的同时，国土资源部开展了不同地区的国土资源管理工作调研，加大对西藏、甘青川滇等四省藏区、新疆的支持力度，研究制定了《国土资源部关于贯彻落实中共中央国务院关于推进新疆跨越式发展和长治久安意见有关措施的函》，配合发展改革委修改完善《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，制定了《国土资源部关于印送贯彻落实〈中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见〉的意见的通知》，进一步加大对西部地区经济社会发展的支持力度。今后，按照国家区域发展总体战略，将进一步发挥国土资源支撑服务作用，加大对区域发展的政策支持力度，配合做好区域规划制定等工作。

　　逐步建立完善了矿产资源统一规划制度

　　（一）矿产资源规划编制实施进展情况。近10年来，逐步建立完善了矿产资源统一规划制度。目前，我国矿产资源规划管理制度不断健全，规划体系不断完善，先后编制实施两轮矿产资源规划，在加强矿产资源管理和服务找矿突破中发挥了基础性重要作用。

　　一是矿产资源规划管理制度不断健全。1999年出台了《矿产资源规划管理暂行办法》，对矿产资源规划体系、规划编制、审批和实施做出了全面规定。此后，陆续出台了系列规范性文件，初步建立了矿产资源规划的编制、审批、实施和系统建设的制度体系。印发了《省级矿产资源规划编制指南》和《市、县级矿产资源规划编制指导意见》，用以指导省级和市、县级矿产资源规划编制工作；印发了《矿产资源规划实施管理办法》，进一步强化矿产资源规划管理；印发了《关于加强矿产资源规划体系建设的意见》，确定三类四级规划体系，明确各级各类矿产资源规划功能定位；印发了《矿产资源规划数据库标准（试行稿）》，规范规划数据库建设，为提高矿产资源规划管理信息化水平提供了依据。

　　“十一五”期间，为配合第二轮矿产资源规划的编制工作，国土资源部进一步加强了矿产资源规划管理制度建设。先后印发了《关于开展第二轮矿产资源规划编制工作的通知》、《第二轮矿产资源规划编制工作方案》、《第二轮省级矿产资源总体规划编制要点》、《省级矿产资源总体规划编制技术指南》、《省级矿产资源总体规划成果要求》等文件，进一步规范矿产资源规划编制工作。2010年7月，出台了国家行业标准《矿产资源规划数据库标准》（DZ/T0226-2010）。此外，起草了《矿产资源规划编制实施办法》。

　　二是建立了三类四级矿产资源规划体系。自第一轮矿产资源规划以来，实践中逐步探索构建了三类四级规划体系。2005年，国土资源部专门印发了《关于加强矿产资源规划体系的意见》，以规范性文件的形式正式确立了三类四级矿产资源规划体系。矿产资源规划按行政层级，分为国家、省、市、县级规划；按规划对象和功能类别，分为总体规划、专项规划和区域规划。矿产资源总体规划是矿产资源规划体系的核心，是专项规划、区域规划和下级总体规划的依据。矿产资源专项规划是对总体规划的延伸和细化，包括单矿种规划、单领域规划、重点矿区规划。矿产资源区域规划是对跨行政区域的勘查开发等相关活动进行的规划。

　　三是完成了两轮矿产资源总体规划编制工作。2001年，国务院批复首部《全国矿产资源规划》后，根据国务院授权，国土资源部会同有关部门批复了31个省级总体规划，并及时启动了市县级规划编制工作。“十五”期间，全国共343个地级市、1248个县（区）开展了规划编制工作。矿产资源规划的发布实施，结束了我国矿产资源管理无规划可依的历史，标志着适应我国社会主义市场经济体制要求的矿产资源勘查、开发利用宏观调控机制初步建立。

　　2008年，国务院批复《全国矿产资源规划（2008年～2015年）》后，省、市、县三级规划加快编制审批和实施。“十一五”以来，31个省级总体规划全部经批准后发布实施；部署开展了1718个市县级总体规划编制工作，现已批准发布1600余个。矿产资源规划已成为指导矿产资源勘查、开发利用与保护的纲领性文件。

　　（二）矿产资源规划实施成效显著。两轮矿产资源规划实施以来，在超前谋划发展举措、统筹协调工作布局、规范矿产开发管理等方面发挥了重要基础保障作用，服务找矿突破和矿产资源管理取得明显成效。

　　一是超前谋划总体工作布局，着力提高资源保障能力。按照提前5年～10年为经济发展提供资源准备的要求，立足国内，超前部署能源、国家紧缺资源和稀有、稀土等新兴材料资源勘查，规划确定了757个重点勘查区，引导投入，着力推进整装勘查，实现找矿重大突破；妥善处理当前与长远、中央与地方、开发与保护等各种关系，确定748个重点开采区，加快形成重要资源战略接续基地，提高供给能力；划定5389个禁止、限制勘查开采区，强化资源环境保护；明确7大资源节约与综合利用重点领域，着力提高资源综合利用水平；确定4053个矿山环境重点治理区，加快治理和恢复生态建设。

　　二是统筹安排各类地质勘查工作，积极服务找矿突破。统筹协调公益性、地勘基金、商业性勘查工作布局，引导财政和社会资金有序投入。全国和省级规划划定400余个重点调查评价区，作为公益性地质工作的重点区域，着力提高基础工作程度，降低商业性勘查风险，80%以上财政调查评价项目基本按规划部署落实，提高了投入效果。全国和省级规划划定757个重点勘查规划区，引导地勘基金和社会资金重点投入，加快推进整装勘查，取得显著效果。

　　三是创新发展模式，推动矿业发展方式和资源利用方式转变。

　　1.大力推进绿色矿山建设，加快转变矿业发展方式。依据《全国矿产资源规划（2008年~2015年）》，专门印发了绿色矿山建设的指导意见，鼓励企业加入和履行《绿色矿业公约》，遴选公布了两批220家国家级绿色矿山试点单位。树立了一批开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、生产工艺环保化和矿山环境生态化的先进典型。

　　2.稳步推进综合利用示范基地建设，加快资源利用方式转变。按照规划启动了首批40个综合利用示范基地建设，涉及油气、煤炭、铀矿、黑色金属、有色金属、稀有稀贵、非金属等7大领域和56家大型企业集团，对于解决全局意义的综合利用问题，大幅提高资源利用效率，发展矿业领域循环经济，增强资源供给能力具有重要现实意义。

　　四是统筹协调矿产开发和保护工作，保障和促进经济社会全面协调可持续发展。

　　1.统筹当前与长远、中央和地方的关系，加快形成一批重要矿产资源战略接续基地。全国和省级规划划定748个重点开采规划区，引导和支持各类生产要素集聚，依法推进矿产资源开发整合，优化矿山布局和企业结构，引导资源向大型现代化矿山企业集中，创新资源开发模式,实现规模开采和集约利用，形成矿产资源稳定供给的重要基地。

　　2.统筹开发与保护，促进资源开发和环境保护协调发展。全国和省级规划划定了3790个具有环境保护功能以及1599个具有资源保护和储备功能的禁止、限制勘查开采区，并规定了限制条件和保护要求。严格落实新建（改扩建）矿山地质环境影响评价制度，认真制订矿山地质环境保护方案，严格禁止、限制勘查开采规划区管理。

　　五是科学安排开发规模、布局和时序，从源头上规范勘查开发活动。

　　1.明确鼓励、限制、禁止勘查开采矿种和管理措施，加强开发利用调控。对国家紧缺的油气、铁矿、铜矿、钾盐等实施鼓励性勘查开采措施，制定指标，提高保障程度；对钨、锡、锑、稀土等特定矿种、重要优势矿产实行限制性开采，并通过各级规划将约束指标分解到地区和矿山，规定矿业权的投放总量和时序，便于监管，确保落实。

　　2.强化空间管理，指导矿业权合理设置。规划确定了15000余个勘查规划区块和10000余个开采规划区块，规定每个规划区范围内原则上只设一个开发主体，并在矿业权设置和资源整合中积极予以落实，加大管理力度，促进了有序勘查开发和合理布局。

　　3.实行最低开采规模标准，提高规模化集约化开发水平。全国规划按照开采规模与矿床（区）储量规模相适应的原则，规定了33个重点矿种矿山最低开采规模标准，各地按照全国规划要求，确定本地区重要矿种最低开采规模标准和规模结构指标，严格把关，确保规模化集约化开发利用。

　　4.严格资源利用效率准入要求，推动资源利用水平提高。强化综合勘查、综合开采和综合利用准入要求，加强管理。依据规划，专门制定了《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》，首次建立了矿产开发领域准入技术政策目录，提供管理准则和依据。