欠发达地区如何构建节约集约用地机制

　　胡锦涛总书记在主持中央政治局第三十一次集体学习时强调指出，要落实节约优先战略，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。这一重要论断，为新时期土地科学管理提出了新要求。对经济欠发达地区来说，积极探索和借鉴土地节约集约利用的好经验、好做法，找准保障发展和保护资源之间的结合点和平衡点，走节约集约可持续用地之路，对实现经济效益、社会效益和生态效益相统一的和谐发展具有重要的意义。

　　土地节约集约程度偏低制约欠发达地区“后发崛起”

　　土地粗放利用，规划不科学，利用结构不够合理，土地流转不规范，使农民权益受损

　　土地集约化经营是农业发展的必然趋势，是加快农业现代化的重要途径。经济欠发达地区的土地利用方式仍处于由粗放利用型向集约利用型转变的初期阶段，土地集约程度仍然不高，在一定程度上制约着经济快速发展。

　　目前一部分地方政府盲目追求超规模发展而忽视内部建设，导致多地出现土地粗放利用现象，造成土地资源严重浪费。从现实情况来看，节约集约用地责任机制和考核机制还不够完善，建设用地批前、批中、批后的全程监督尚需进一步加强。

　　同时，有不少欠发达地区的用地管理正处于老规划不适应、新规划未实施的阶段，常常陷入有规划没指标或是有指标没规划的两难境地。在原有规划的编制时期，土地利用研究没有随之开展，从而导致在发展中缺乏土地利用布局和功能分区，使土地利用总体规划丧失了对土地发展有效控制和引导作用。

　　还有一些地方政府一味追求经济增长，用地结构不合理的问题普遍存在。由于忽视内涵建设，欠发达地区在城镇化过程中被征用的土地多用来进行房地产开发、工业园建设，导致了居住、工业用地的比重过大，而第三产业、基础设施、城市交通、园林绿化、公共设施用地的比重过低，土地利用结构失衡。

　　此外,地方政府部门为了追求自身的利益往往会在土地流转中操作失范，损害农户的自主权和农民的收入享有权。这不仅不利于实现和维护农民权益，还成为制约土地科学管理的重要因素，并导致农民长远生计得不到保障。土地问题已成为农村冲突主因之一。

　　欠发达地区谋划可持续发展应在节约集约用地上挖潜

　　在科学规划的基础上完善用地监管和调控机制，建立健全土地收储和节约集约利用评价机制

　　中央领导同志对加强土地资源节约和管理工作提出了明确要求，欠发达地应结合实际积极行动起来，按照切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制，以有效促进和保障科学发展为重点，以节约集约利用土地为核心，统筹安排各业用地，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

　　科学的土地利用规划是实现土地高效利用的重要前提。规划编制要在充分考虑产业结构、区位特点、环境保护要求的基础上，制定土地开发利用的整体规划，优化土地利用结构布局，通过科学划分功能分区，引导节约集约用地。土地利用规划一经批准，必须严格实施，不得因项目随意改变。

　　各级政府及土地监管部门应通过法律、经济、行政等手段对各类用地主体的行为进行引导和调控。首先要设立职能齐全、管理到位的土地管理机构，充分发挥国土资源部门在园区经济发展中的保驾护航作用。同时加强监管，及时制止和查处土地违法行为。坚决制止违规批地和超规划用地，加强对规划执行情况的监督检查。

　　本着科学性、可操作性、可比性、综合性与指导性等原则，构建科学的土地集约利用评价体系。评价体系应该包括土地利用投入、土地利用效益、区域环境指数、土地利用结构、土地利用强度等方面的指标。将土地节约集约利用程度与土地使用税费挂钩，效仿根据土地等级和用途实行差别税率的模式，推进土地高效利用。

　　健全土地收购储备制度，促进土地节约集约利用。土地收购储备制度可以确保政府有效控制土地供给，防止多头供地，也有利于配合企业改制，盘活存量土地资产，同时对存量土地高效合理配置。在具体实施中，应加快建立有关土地收购储备的立法工作、融资机制，建立土地出让公示制度等。

　　根据不同产业项目性质采取差别供地政策来促进节约集约用地和产业层次提升。如山东省应结合区域实际鼓励发展电子、计算机、生物科技、食品、服装等土地集约利用程度相对较高的产业。不同产业对土地节约集约利用程度差别很大。在进行产业结构调整时，要充分考虑区域位置和当地经济发展条件。

　　土地整理是土地利用的调整和治理，有助于土地利用的有序化和集约化，提高土地利用效率。应针对山东省欠发达地区开发区建设用地容积率低、闲置土地多以及低效率浪费性使用土地的现状，通过土地整理走内部挖潜、集约利用的道路。还可提高土地利用率和产出率，促进地价升值，建立高效、市场化的筹资新机制。

　　节约集约用地要注重内涵挖潜。一是要坚持滚动开发模式;二是要强化投资强度指标控制;三要积极扶持企业发展;四是向空中和地下要空间;五是对土地利用率低、开发建设缓慢的项目，分门别类进行处理;六是充分运用经济手段，发挥土地税收机制，调动现有企业的集约节约用地积极性。

　　此外，为维护被征地农民的利益，规范政府行为，还需要完善征地程序。经济欠发达地区各级领导干部应以科学发展观为统领，在国家土地宏观调控政策的指引下，建立和完善“最严格的土地管理制度”，切实坚持和完善“最严格的耕地保护制度”，切实实行“最严格的节约用地制度”，维护土地利用和管理秩序，促进经济社会科学发展。

　　(作者单位：国家边疆与欠发达区域科学发展战略研究室)