资源节约集约利用法律制度亟待完善

澄澈 绘

　　核心提示

　　国土资源节约集约利用的实践已开展多年，但相关立法工作明显滞后于现实需求——立法进度滞后、政策层次较低、执行监督不足。为此，民革中央在今年全国两会上，提交了一份题为《关于加快完善国土资源节约集约利用立法，推进生态文明法制建设》的提案，建议将相关要求及时、全面地体现在《土地管理法》、《矿产资源法》修订中，为今后一个时期节约集约利用资源奠定法制基础。

　　迫于经济发展与资源保障之间的矛盾不断加剧，国土资源节约集约利用的实践已开展多年，但现行法律制度却明显滞后于现实需要。因此，加快完善国土资源节约集约利用的立法工作，成为全国两会代表委员关注的一个热点问题。

　　记者了解到，在今年的全国两会上，民革中央在一份题为《关于加快完善国土资源节约集约利用立法，推进生态文明法制建设》的提案中建议，为全面促进国土资源节约集约利用，应将相关要求及时、全面地体现在《土地管理法》、《矿产资源法》修订中，为今后一个时期节约集约利用资源奠定法制基础。

　　这份提案指出，节约集约利用资源，推动资源利用方式方法根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地等资源消耗强度，提高资源利用效率和效益——生态文明建设对国土资源提出了新的更高的要求，进一步明确了节约集约利用资源的总体方向和基本目标。

　　节约集约利用资源是保护生态环境的根本之策，也是科学发展的必然要求。但是，在资源节约集约利用领域，“目前却仍以政策保障为主，缺乏有效的法律制度手段。”国土资源管理法律专家、国土经济副研究员吴永高对记者表示，“例如，立法进度滞后、政策层次较低、执行监督不足。”

　　因此，无论是从执法角度、司法角度还是社会公众守法的角度，资源节约集约利用的法律制度，都亟待完善。

　　政策法规仅起到了修修补补的作用

　　这份提案中指出，现行法律制度滞后于生态文明建设对国土资源节约集约利用的需要，突出表现在两个方面。

　　其一，是《土地管理法》中没有对土地资源节约集约利用提出明确要求。

　　现行《土地管理法》是1998年修订的。该法明确了土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地复垦整理制度等一系列制度和措施，并规定了相应的法律责任，严重的违法行为还上升到刑法层面进行调整。

　　相比之下，现行《土地管理法》对节约集约用地没有专门章节进行规定，只在第三条有“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”的简单表述，而对如何运用价格机制约束用地者节约集约利用土地、提高土地利用效率和效益、实行土地节约利用考核评价等方面，则没有具体规定，对闲置、浪费土地的法律责任也不明确。

　　近年来，工业化、城镇化和农业现代化进程同步快速推进，导致土地资源需求刚性上升与资源供给刚性制约的矛盾不断加剧。

　　在保障发展、保护土地的现实语境下，国务院和国土资源部先后制定了一系列政策措施，不断完善相关制度，以促进节约集约用地，“但这些政策规定就如‘打补丁’一样，仅起到了修修补补的作用，难以发挥法律制度的整体、系统功能。尽管全国人大把修订《土地管理法》纳入立法任务，并向全社会征求了意见，但《土地管理法》（征求意见稿）仍没有充分体现节约优先战略的主旨，没有将节约集约用地作为基本国策，写入法律。”提案中写道。

　　其二，是《矿产资源法》滞后于经济社会发展需求，滞后于矿产资源节约集约利用和环境治理的现实需求。

　　现行《矿产资源法》是1986年实施的，距今已有26年。该法对矿产资源的综合开发利用、矿山环境恢复治理等没有作出明确规定，尽管国家制定了《地质灾害防治条例》，出台了一些矿山生态环境保护方面的政策规定，但“难以替代法律制度在节约集约利用矿产资源、加强生态环境保护的功能。2003年，国家已启动《矿产资源法》修改工作，并纳入了全国人大常委会立法规划，但至今尚未发布实施。”

　　用法律促进资源节约将更加有效

　　目前，在资源节约集约利用领域，主要方式还是政策保障。

　　“这种方式灵活，能适应国家土地宏观调控的需要，但法律保障具有无可比拟的优势，例如法律手段使用范围广、更有强制力，也更具有包容性。因此，用法律来促进资源节约集约利用，将更加有效。应当将法律制度和政策保障有机结合起来”吴永高说。

　　就此，民革中央在提案中提出了一些具体建议。

　　一方面，在修订的《土地管理法》中，就节约集约用地的根本性制度设计作出规定，对粗放利用、浪费土地的行为提出明确的评价和处理措施，具体应明确以下四项内容：将“实行最严格的节约集约用地制度”写入总则；在建设用地审批、供应、供后管理全过程，全面体现节约集约用地的要求；将开展节约集约用地调查、评价、考核写入法律；将2001年《国务院关于加强国有资产管理的通知》提出、2007年《物权法》明确的经营性用地市场配置制度写入法律，发挥价格机制在土地资源配置中的基础性作用。

　　另一方面，在修订的《矿产资源法》中，补充明确3项内容：将保护环境和资源与环境相协调原则体现在法律中；将近年来确立并实行有效的“矿山生态环境恢复补偿制度”体现在法律中；将确立矿产资源有偿使用制度体现在法律中。