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综合管理期待统一立法

——从美国《能源和自然资源法2017》草案看自然资源管理新趋势

来源:中国国土资源报 作者:袁国华 席皛 发布时间:2017-09-04

美国《能源和自然资源法2017》(草案)框架

前不久,美国阿拉斯加州和华盛顿州两位参议员再次共同向参议院提出《能源和自然资源法2017》草案,列入参议院立法议程。这是美国自2008年通过《综合自然资源法2008》后,强化自然资源综合管理的一次新的努力。

在联邦制国家,土地等主要自然资源管理权限一般归省(州)级政府,且涉及的所有权限较为复杂,既有联邦所有,也有省(州)所有、私人所有及土著保留地等(就矿产资源来说,全世界绝大多数矿产的所有权归公有,美国保留有私人所有)。近年来,为了更好地保存自然与历史文化遗产,保护生态环境,共同应对全球气候变化,美国、加拿大、欧盟等国家都从立法、政策及制度层面,加强了自然资源的综合管理。

美国《综合自然资源法2008》主要是对内政部、土地管理局、国家复垦局及地质调查局、国家林业局、能源部、国家公园局等一些活动与项目的授权,修改《自由协会联盟修正法案2003》等。《综合自然资源法2008》主要强调的是点上的自然资源综合管理与保护活动。在此基础之上,《能源与自然资源法2017》进一步明确其立法目的是为了推动美国的能源与自然资源政策进行现代化更新。这部法案内容丰富,除了新增条款外,几乎涉及之前所有相关法律条款的修订。法案包括能源与自然资源两部分,其中能源部分包括效率、基础设施、供应、责任义务四章;自然资源部分包括保护授权、土地转让及相关事项、国家公园系统管理及研究与相关事项、户外运动准入及相关事项、水基础设施及相关事项、自然灾害、印第安部落能源共七章。

此前,美国的自然资源属性多样,法规众多,法律体系复杂,法律条款细致却缺乏统一性。新法律的订立,可以对之前相关法律涉及条款进行全面修改。例如:本法案草案涉及对《能源政策法1992》的修改有近50处,对《能源政策法2005》的修改有48处,对《能源政策与能源保护法》的修改有21处之多。该法案如获通过,将是美国能源和自然资源管理立法的革新及管理的进步,其一些思路对我国有积极的参考意义。

当前,我国生态文明建设正在统筹推进,生态文明体制改革尤其是自然资源管理制度改革取得积极成效。中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见中指出“加快建立系统完整的生态文明制度体系,引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为,用制度保护生态环境”,同时强调要加强法律法规之间的衔接。而土地等自然资源是生态文明建设的物质基础和空间载体。自然资源的管理方式、利用方式、消费方式的转变将决定生态文明建设的进程。缺乏自然资源统一立法,却是我国当前生态文明体制改革进程中面临的一大问题。目前我国自然资源实施单行法,法律之间缺乏协调统一。由于缺乏统一的自然资源法,各单行法之间内容交叉,管理职能不明的情况普遍存在。如:《土地管理法》《森林法》《草原法》等在限定范围上的交叉,导致同一土地资源同时受到多个资源法律调整,使有关法律主体模糊,也使执法部门之间无可避免的相互推诿扯皮。

可见,制定协调统一的自然资源法律,既是当前国家生态文明制度改革推进的要求,又是自然资源实际管理工作中的迫切需求。美国综合自然资源管理及立法的实践探索可以看出,与我国生态文明建设的许多要求是一致的,其自然资源法律法规设定发展历程及其方向值得参考借鉴。

(作者单位:国土资源部资源环境承载力评价重点实验室)

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