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行进在生态文明建设的大路上

——全国地质资源环境承载能力评价与监测预警项目聚焦

来源:中国国土资源报 作者:高慧丽 姜喆 发布时间:2017-10-17

9月22日,中办、国办印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》,推动实现资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化。
  建立资源环境承载能力监测预警机制,对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施,是党的十八大以来党中央作出的重大决策部署,也是推动生态文明建设的重要措施。为此,国土资源部全面部署开展了国土资源环境承载力评价与监测预警工作,以探索建立有效的运行机制,更好地为国土资源管理和经济社会发展服务。
  由中国地质调查局组织实施的《全国资源环境承载力调查评价》计划项目、《全国地质资源环境承载能力评价与监测预警》二级项目,历时7年,开展了全国和不同类型典型市县资源环境承载能力试点评价探索,确定了资源环境承载能力评价技术框架,进而逐步探索国家—省—市—县级资源环境承载能力评价与监测预警体系建设的技术途径。
  资源环境承载能力评价,为国土空间重点开发区划、城镇化布局、产业结构调整、环境保护与污染防治等奠定基础
  9月29日,记者在中国地质环境监测院的会议室见到了刚从贵州毕节赶回来的李瑞敏研究员和她的助手李小磊。李瑞敏既是《全国地质资源环境承载能力评价与监测预警》二级项目负责人,也是中国地质调查局国土开发与保护基础地质支撑计划“国土资源利用与保护基础支撑工程”的首席专家。
  谈起资源环境承载能力评价,李瑞敏告诉记者,这项工作起源于2008年汶川地震灾后重建,虽然她当时并没有参与这项工作。
  在汶川地震灾区恢复重建时,急需寻找具有地质安全的和一定水土资源保障的城镇恢复重建和民宅恢复重建用地,保证当地居民的安居乐业。根据国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》、国家汶川地震灾区资源环境承载能力评价和灾后重建土地利用规划编制工作需要,按照国土资源部抗震救灾应急指挥领导小组的部署要求,中国地质调查局于2008年5月25日成立了资源环境承载能力评价组,在中国地质调查局水环部领导下,由中国地质环境监测院、天津地调中心、南京地调中心、发展研究中心、水环地调中心、地质力学研究所、水文地质环境地质研究所、中国地质大学(武汉)等8个单位的50余名专家组成,国土资源领域的资源环境承载力评价工作由此展开。
  评价组全面收集利用各重灾县已有地形地貌、基础地质、水文地质、工程地质、水资源和土地利用资料,重点应用地震(余震)资料、震后卫星遥感解译和航空遥感调查资料、地质灾害应急排查资料和现场相关调查资料,在综合研究地形坡度、斜坡稳定性、活动断层与区域地壳稳定性、地质灾害易发程度、水资源、土地资源、地球化学异常等7个方面要素的基础上,开展了灾区地质灾害危险性评估和地质安全评价,进而结合水资源保障程度和土地资源承载力论证,作出灾后重建的地质环境适宜性综合评价,为国家制定汶川地震灾后重建地质灾害防治规划和灾后恢复重建土地利用规划提供了科学依据。
  2010年,国土资源部开始组织编制《全国国土规划纲要》(以下简称《纲要》),并明确此轮国土规划要根据国家经济社会发展战略和国土自然条件,对国土开发、利用、保护和整治进行统筹谋划和综合部署。为支撑《纲要》的编制,全国范围的资源环境承载力调查评价工作也于这一年正式启动,由中国地质调查局组织部署,中国地质环境监测院承担实施,李瑞敏任《全国资源环境承载力调查评价》计划项目负责人。
  李瑞敏告诉记者,这部《纲要》的一个突出特点,就是坚持从自然限制性出发的“反规划”理念。“反规划”,是国外普遍采用的国家战略规划编制思路,不根据战略目标进行分解,而是根据资源环境限制进行编制,依据优化原则,对未来生产力目标进行测定。这种情况下,资源环境承载能力评价对于国土生态安全建设、国土资源优化配置等就显得格外重要。
  “在项目实施初期,各方面工作涉及面广,工作思路不统一,项目的开展一直在探索中前进。得益于《纲要》编制的需求,在国土资源部的大力支持下,全国资源环境承载力调查评价计划项目得以有序推进。”
  在项目实施的5年间,中国地质环境监测院在国土资源部规划司和中国地质调查局的支持和指导下,组织4个部委20多个单位,先后完成了23个工作项目,涉及资源环境承载力综合评价与区划,资源环境承载力综合评价技术与方法研究,土地资源综合承载力评价方法研究,地质环境安全评价方法研究,重要矿产资源保障能力综合评价,资源型、生态型和城市(群)地区资源环境承载力评价指标研究等,并重点开展了长株潭、中部城市群、黄河三角洲、海峡西岸、中原经济区、典型资源型地区的资源环境承载力综合评价与区划,以及典型地质景观区生态环境监测与承载力评价。
  据李瑞敏介绍,这项工作成果将我国国土空间划分为城市群、资源型、农业型、生态型4类地区,以土地资源、矿产资源、水资源、海洋资源、地质环境、生态环境、水环境和气候环境8类主要资源环境要素为评价对象,建立了一套从单要素评价到综合评价的技术方法。根据项目成果综合集成的《国土资源优化配置与建议》,从8类重要资源环境要素的现状与需求分析出发,提出了国土空间重点开发区划、城镇化布局、产业结构调整、环境保护与污染防治等对策建议,为《全国国土规划纲要(2011~2030)》的编制提供了重要基础支撑和依据。
  生态文明建设呼唤协调发展,资源环境承载协调理论指引全国地质资源环境承载能力评价试点开展
  随着党的十八大的召开,生态文明建设的号角吹响。
  《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出,经济社会发展必须建立在资源的到高效循环利用、生态环境受到严格保护的基础上,与生态文明建设相协调。2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,明确提出建立资源环境承载能力监测预警机制。
  为支撑服务国家建立资源环境承载能力监测预警机制的重大改革需求和国土资源管理工作,2015年,中国地质调查局在国土开发与保护基础地质支撑计划“国土资源利用与保护基础支撑工程”中,特设立《全国地质资源环境承载能力评价与监测预警》二级项目。
  李瑞敏说,国际上有关资源环境承载力的早期研究,是由生态学家开展的,主要针对封闭系统,比如一公顷草原可以养活多少只羊。但如今开展的资源环境承载能力研究,研究对象是自然界和人类社会,其本身是一个复杂的开放系统,并不能单纯定义某一地区可以承载多少人口。因为不论人口还是资源,都是可以流动的,时刻在发生着变化。所以,针对封闭系统的资源环境承载力评价研究方法就不再适用,而如何实现经济社会发展与自然资源环境的协调,成为亟待解决的关键问题。
  “我们通过近几年的研究探索,认为自然资源环境禀赋条件的优劣应是确定社会经济发展目标的依据。也就是说自然资源环境禀赋差的区域,只能承载较小的社会经济发展总量,而自然资源环境禀赋好的区域,应该承载较大的社会经济发展总量。”李瑞敏对此用“马拉车”进行了进一步解释。“自然资源禀赋与环境容量是‘马’,社会经济发展是‘车’,我们研究的目的就是搞清楚不同类型和力量的‘马’是如何分布的,并力争把不同类型和荷载的‘车’布局给相应的“马”。小马拉大车和大马拉小车显然是不匹配的,是不能实现协调发展的,最理想的状态应是大马拉大车、小马拉小车。”
  李瑞敏的研究团队将这一理论称为“资源环境承载协调理论”,研究对象瞄准自然资源环境系统,以及自然资源环境系统与社会经济系统的关系,其研究重点包括资源环境承载能力评价和监测预警两个方面。一方面,通过建立资源环境承载能力评价指标体系,利用现场调查、统计数据、遥感解译等手段获取的数据资料和研究成果,对一定空间范围内自然资源禀赋与环境容量的承载本底和承载状态的综合评判。评价层次可分为单要素评价和综合评价,评价尺度可分为宏观性评价和细致性评价,评价成果可作为国家、省、市县国土空间规划编制依据。另一方面,通过设置资源环境承载能力监测预警指标体系,建立分层级、分要素的监测网络和工作体系,提出生态文明绩效考核的科学依据和管控措施建议,为完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度建设提供科学依据。
  “该理论的提出,突破了以往单纯针对封闭系统的资源环境承载能力研究理念,而是针对自然资源环境条件进行动态的、定期的监测评价,从而实现对资源环境承载能力的预警,这也为一个区域的产业规划、空间规划拓宽了路子。”
  资源环境承载协调理论提出后,《全国地质资源环境承载能力评价与监测预警》项目组运用此理论开展了地质环境、地下水资源和矿产资源3个单要素的全国试评价,选取河北省、安徽省,以及6个地级市和7个县(市)作为试点开展评价工作。通过试评价发现,评价成果能够为优化区域功能定位、调整产业布局提供依据,能够为圈定资源开发和环境保护红线提供依据,能够为资源环境监测预警提供靶区。
  完善评价指标体系和技术规范,资源环境承载能力监测预警工作迈出关键一步
  要实现对资源环境承载能力的监测预警,评价工作是基础。从2016年起,项目组加快完善资源环境承载力评价指标体系和技术规范的步伐。以地质环境、地下水资源和矿产资源为主要因素,基于承载本底和承载状态两个层次的服务目标,选择评价因子,构建评价指标体系框架。
  据李瑞敏介绍,承载本底反映资源禀赋与环境容量的优劣程度;承载状态则反映资源环境供容能力与社会经济发展的匹配程度。比如,地质环境承载能力的评价因子包括构造稳定性,崩塌、滑坡、泥石流,地面塌陷,地面沉降,土地质量和地质遗迹,其承载本底主要反映地质环境对人类经济活动的限制条件,即地质灾害和地质环境问题的易发性和脆弱性。承载状态反映地质环境受人类经济活动影响,区域地质环境问题的现状和风险性。地下水和矿产资源的承载能力评价,承载本底则反映资源禀赋的优劣,承载状态反映资源开发利用现状。
  对于不同地区,由于区域资源禀赋、地质环境状况差异,区域功能定位不同。项目组在统一的评价指标体系框架下,对不同类型的地区构建了差别化的承载能力评价指标体系,为《国土资源环境承载力评价技术要求(试行)(地质部分)》的编制建立了技术体系框架。
  2016年,项目部署开展全国地下水、地质环境、矿产资源承载力宏观性评价,覆盖了2800多个县。结果表明,全国2854个县级行政单元中,地下水资源承载本底等级为高、较高、中、较低、低的分别有781个、333个、786个、372个、582个,承载状态等级为盈余、均衡、超载分别有2259、298、299个。地下水资源承载状态超载的县数占全国总县数的1/10,面积占全国总面积的7.8%。
  全国2862个县域评价单元中,地质环境县承载能力本底等级为低、较低、中等、较高、高的分别有85个、311个、777个、1060个、629个县,其中低和较低等级主要分布在南北断裂带、陕西南部、湖北西部等地区;地质环境承载状态超载的县数约占全国总县数的8%。
  此外,项目组在城市群型、资源型、农业型和生态型4种类型区选择6个典型地级市部署了地质环境和地下水资源承载能力细致性评价,选择7个典型县市开展了国土资源环境承载能力细致性评价案例研究,结合区域特点进一步厘清了各类承载能力评价因子和指标,并对具体评价方法和技术要求提出了修正,为市县地质资源环境承载能力评价技术要求的制定奠定了基础,同时也为省、市、县多级空间规划编制提供了技术方法和途径。
  以贵州省毕节市威宁县试点为例,在评价过程中针对威宁县属于西南岩溶石山区的特点以及县内资源环境状况,在宏观性评价指标体系地质环境要素中增加了“岩溶地质环境”因子,在矿产资源要素中选定“煤”作为评价因子,构建了适合威宁县资源环境承载能力细致性评价的指标体系。
  项目组在重庆市涪陵区开展的地质环境承载力试点评价,厘清了涪陵区地质灾害主要诱发因素是强降雨、工程建设、三峡库区蓄水和消落;完成了地质环境承载力本底评价,掌握了地质灾害不同程度易发区在全区面积中的占比。
  上述工作的开展,都为《国土资源环境承载力评价技术要求(试行)(地质部分)》的起草提供了实证案例。
  2016年7月,国土资源部正式印发《国土资源环境承载力评价技术要求(试行)》,推进资源环境承载力评价工作走向规范化、标准化轨道。这也是国土资源环境承载能力监测预警工作迈出的关键一步。
  今年,项目组引入沙漠戈壁、重度荒漠化、永久性冻土、极干旱等指标形成“难以利用土地”因子,作为强限制性因子,完善了全国地质环境承载能力试评价成果。利用部分省份地下水资源环境编图成果中最新的地下水资源量数据,更新完善了全国地下水资源承载本底评价结果。《地质资源环境承载能力评价技术要求》(征求意见稿)已经完成,《市县地质资源环境承载能力评价技术要求》正在起草中。不同类型区试点市、县评价工作有序推进,项目组跟踪指导了试点地区、试点省和试点市县地质资源环境承载能力评价和图系编制工作。 
  国家建立资源环境承载能力监测预警长效机制,地质资源环境承载能力评价工作将更细化,监测预警工作待提速
  生态文明建设在路上。
  生态文明建设的推进,经济增长方式的转变,催生了各级地方政府对摸清自家资源环境承载能力家底的强烈需求。《全国地质资源环境承载能力评价与监测预警》项目也越来越受到各方关注。李瑞敏高兴地告诉记者,目前已有近20个省份的地勘队伍与项目组进行了沟通联系,希望能就资源环境承载能力评价开展专门的技术培训。河北、内蒙古、天津、湖南等省市已自筹资金,启动了资源环境承载能力的试点评价工作。
  中办、国办印发的《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》明确,建立手段完备、数据共享、实时高效、管控有力、多方协同的资源环境承载能力监测预警长效机制,有效规范空间开发秩序,合理控制空间开发强度。
  该《意见》的出台,对国土资源环境承载力评价及监测预警工作提出了更高要求。李瑞敏坦言,《意见》的出台,让自己有压力,也更有动力。在开展国土资源环境承载能力评价工作的基础上,监测预警工作要提速。
  据了解,《全国地质资源环境承载能力评价与监测预警》项目组将进一步完善矿产资源、地下水资源和地质环境承载能力宏观性评价指标体系和技术方法;继续开展不同类型试点市、县地质资源环境承载能力细致性评价,按类型区编制市县地质资源环境承载能力评价技术要求;力争将国土资源环境承载力评价技术要求向行业标准和国家标准推进;继续收集更新各要素评价数据,完善全国、试点省资源环境承载能力评价成果,建立地质资源环境承载能力评价数据库。在此基础上,加快推进地质资源环境承载能力监测预警系列技术标准制定,构建资源环境承载能力监测网络与工作体系,进而支撑资源环境承载能力监测预警机制的建设。