以制度创新带动结构性改革

◆以制度供给改革推进地质工作结构性改革，重点通过制度创新构建发展动力机制，培育发展新动力，提高供给的质量和效率。

◆研究在大地质、大资源、大数据背景下，地质工作产品供给与服务供给如何满足生产消费、生态消费和生活消费新需求。

◆通过地质工作体制、机制、法制改革，优化供给结构。核心内容是处理好政府和市场的关系，建立有为的政府和有效的市场，释放市场主体的活力。

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，是关系我国发展全局的一场深刻变革，也对经济发展新常态下的地质工作提出新要求。地质工作要认识、适应经济发展新常态，通过推进地质工作结构性改革，提高地质工作供给的质量和效率，通过有效供给服务经济发展新常态。

以结构性改革提高地质工作供给质量和效率

经济发展新常态向地质工作提出了广泛需求，大大拓展了地质工作的服务领域。但长期以来由于粗放经济发展方式影响以及地质工作供给滞后的特点，也积累了突出矛盾和问题。比如，有些地质“产品”供给过剩，有些矿产勘查追求“量”的积累，煤炭、钢铁及部分有色冶炼行业生产盲目扩张，造成产能过剩，而一些新型高端产业所需资源勘查“产品”缺乏，有些勘查“产品”是“呆矿”，在目前技术水平下，不具备经济价值。面对生态文明建设需求，加强防治环境污染、遏制生态系统退化的需要，环境地质工作供给严重不足，对水、土壤、大气质量恶化的调查、监测和防治等方面的地质工作薄弱，没有形成成熟的地质理论和完备的调查、监测和防治技术方法。此外，一些地质工作“产品”的制造和产出周期长、成本高、复杂繁琐，对需求者而言难识难用，不利于需求消费等等。地质工作要服务好经济发展新常态，必须进行结构性改革，重点是供给侧结构性改革。

一方面，从资金和技术层面入手，公益性和商业性地质工作分体运行。

1999年我国实施地质勘查队伍管理体制改革，中央建立了中国地质调查局，承担公益性、基础性地质调查工作和战略性矿产勘查工作；省级地勘单位属地化管理、企业化经营，初步实现了公益性地质调查工作和商业性矿产勘查工作分体运行，这是中国地质工作发展历史的里程碑。2006年实施的《国务院关于加强地质工作的决定》，鼓励各类社会资本参与矿产勘查，培育壮大商业性市场主体，确立企业在商业性矿产勘查中的主体地位。但目前状况是公益性和商业性地质工作还没有完全分开运行。

在中央层面，公益性和商业性地质工作在投资、队伍方面基本分开运行，但在省级层面上大多投资和队伍不分。中央和地方地勘基金运行，两类地质工作不分，大多是政府掌控矿业权的地质找矿工作，与市场争权，与企业争利，挤走社会投资。由于“战略性矿产勘查”内涵不清，中央和地方财政投资一部分到商业性矿产勘查上。公商不分，从近期看政府加大找矿投入有利于找矿，有短期效益，但从长远看，公商不分导致公益性地质工作与商业性地质工作两败俱伤，发展不可持续。对此，要认真贯彻《国务院关于加强地质工作的决定》，政府财政投资开展公益性地质工作，各类社会资本开展商业性地质工作，建立国家矿产资源勘查开发投资基金，用于矿产资源储备，开展商业性地质工作。

此外，技术层面没有明确界定，也是公商不分的重要因素。建议遵循地质工作规律和经济规律，从地质工作战略需求、经济属性、业务规范、技术规程等方面划分公益性和商业性地质工作，形成可操作的规范标准。

另一方面，研究需求端变化，调整公益性地质工作供给结构。

从有关统计资料看，“十二五”期间，国家公益性地质工作（陆域），按传统地质工作领域划分的基础地质、矿产地质、环境地质、科技和信息投资比例不尽合理，造成公益性地质工作供给不能完全满足经济、社会、生态、民生发展需求。主要表现为基础地质工作程度低，环境地质工作供给不足，海洋地质工作严重滞后，地质科研和信息有待深化，地质工作区域发展不平衡。建议在“十三五”及今后发展时期，调整公益性地质工作投资结构，提高基础地质、环境地质、海洋地质工作投资比例，使各部类投资结构渐趋合理，各部类地质工作为满足经济、社会、生态、民生发展提供有效供给。

同时，研究在大地质、大资源、大数据背景下，地质工作产品供给与服务供给如何满足生产消费、生态消费和生活消费新需求；研究地质供给产品个性化、供给服务人性化新特点，研究市场经济条件下地质工作服务对象的变化，公益性地质工作服务于政府、企事业单位和社会公众的结构分类和表现方式，推进地质工作供给侧结构性改革。

以制度供给改革推动地质工作结构性改革

制度供给改革主要是通过地质工作体制、机制、法制改革，优化供给结构，提高地质工作供给的质量和效率。地质工作体制、机制、法制改革的核心内容是处理好政府和市场的关系，建立有为的政府和有效的市场，释放市场主体的活力，推动市场化配置资源，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。

一方面，放管结合，建立有为政府。

要落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，全面深化改革，强化依法行政，建立有为的政府。放管结合，下放审批权限，列出“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”。一方面，建立以空间规划为基础、以用途管制为重要手段的国土空间开发保护制度。建立以空间治理和空间结构优化为重要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，对地质工作和矿产资源开发进行规划调控。在资源环境承载力评价基础上，做好矿产资源规划、主体功能区规划与空间规划的有机衔接，从制度安排上保障资源开发与生态环境保护协调发展。另一方面，建立归属清晰、权责明确、监管有序的自然资源资产产权制度。健全完善自然资源（包括矿产资源、环境资源）产权制度，自然资源的所有者与管理者职能分开，以市场机制配置资源，提高矿产资源、环境资源开发利用效率，促进其公平、可持续开发利用。

此外，建议修改《矿产资源法》，对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展，惠泽民生、代际补偿作出法律规定；明确以生态文明建设统筹矿产资源开发与环境保护、节约集约利用矿产资源的基本国策；完善与《物权法》相适应的矿业权用益物权相关法律规定，形成新形势下矿产资源保护与矿业发展的法律保障。在矿产资源投资效益以及勘查投入方面，建议重构矿产资源税费体系，厘定矿产资源所有者和矿业权投资人权益，厘清资本收益与资源权益的关系。同时，结合地质勘查基金制度的功能定位，建议建立国家矿产资源勘查开发投资基金，与社会资金组成混合所有制矿产资源勘查开发投资股份公司。而对于地质找矿新机制“公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破”,作为体制转型期的过渡性措施，新机制没有明确政府、市场、企业在地质找矿中的功能定位。健全完善新机制的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在矿产资源配置中起决定性作用，企业充分发挥主体作用，政府更好地发挥调控作用，建议简明表述为“市场配置，企业主体，政府调控”。

另一方面，明晰产权，建立有效市场。

建立健全统一开放竞争有序的矿业市场，重点是建立健全矿业权交易市场。矿业权交易市场是目前所称“转让市场”，不健全不完善。规范矿业权交易规则，包括交易主体资质、交易评估程序、交易程序及其相关法规。当前存在以矿业权“出让市场”掩盖甚至代替矿业权转让市场的问题。矿业权出让是法定的行政管理行为，是政府接受申请矿业权、依法审批和依法登记的行政管理权，需要健全完善矿业权“出让”规则。“出让”不是市场行为，除先来先得方式外，也可对不同类型矿业权通过竞争方式设立，依照法规进行招标，择优选择中标人，此外，建立风险勘查资本市场，在国内金融市场建立风险勘查板块融资平台，在国外上市融资。建立完整的矿产勘查市场服务体系，健全中介服务公司和技术服务公司。

建立有效市场，关键是明晰产权，培育市场主体。国有矿山企业通过公司制股份制改造，实现所有权与经营权分离；发展混合所有制矿山企业，实现政资分开，产权清晰，自主经营，激发活力。民营矿业企业通过界定产权，实现体制转型升级，健全法人治理结构，建立职业经理人制度，建立现代企业管理制度。国有地勘单位要做好事业单位分类改革顶层设计，推进事企分类改革。划分为事业单位的队伍，承担公益性地质工作；划分为企业单位的队伍，承担商业性地质工作和生产经营。重组生产经营类队伍，根据市场需求及本身优势，明晰产权，组建各类市场主体：一是以知识、技术、信息、人才等生产要素为资本，组建机构精干、可灵活运作、具备承担找矿风险素质的地质勘查公司；二是条件具备的建立探采一体的矿业公司；三是与国有矿业公司并购重组，发挥各自优势，组建大型跨国矿业公司；四是以专业技术为资本，组建专业技术服务公司；五是建立混合所有制地勘企业，发挥国有地勘单位知识、技术、信息、人才的优势和民营企业机制灵活、资金充裕的优势，明晰产权，股份合作，实现地勘单位体制机制改革和地质找矿突破双重目标。

（作者单位：国土资源部咨询研究中心）